您真的了解PPP吗？

信敏功所解读：您真的了解PPP吗？

   党的十八届三中全会指出，政府购买服务中凡属事务性管理服务的，原则上都要引入竞争机制，即通过合同、委托等方式向社会购买。由此可见，在未来我国的公共设施建设领域，政府和社会资本合作模式将作为一个重要的投资模式予以推广，而对PPP进行全面探索和实践已经成为当下公共设施建设领域的重要任务。2015年，我国政府大力推进PPP建设，为社会资本的发展带来了新的契机。那么，关于PPP的内涵、推广意义、风险与回报、运作方式等,您真的了解吗？

　　一、什么是PPP

　　PPP(Public-Private-Partnership)，即政府与社会资本合作模式，指的是政府与私营机构通过合作来提供公共产品或服务的一种方式。

广义的PPP是指公共部门与私营机构为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，具体可分为外包、特许经营和私有化三类。

狭义的PPP仅指政府部门与私营机构以合资组建公司的形式展开合作，共享收益，共担风险。

我国推广的PPP项目运作形式包括O&M，MC，BOT，TOT，ROT，BOO等多种类型，可见我国官方承认的PPP为广义的PPP。

　　PPP 通常以政府和社会资本签订合同的形式来实现，按照社会资本承担的风险大小和介入的程度高低，合同类型可分为服务合同、管理合同、租赁合同、特许经营权合同等。特许经营权合同中，社会资本在合同期内承担设计、建设、运营、维护基础设施等大部分工作，通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报。我国目前大力推广的PPP正是以基于特许经营权合同为主。

　　二、为何要大力推广PPP

2015年以来政府力推PPP的原因主要有以下两点：

第一，城镇化建设和基建投资带来巨量融资需求，而地方政府依赖的土地财政却难以为继，信贷刺激的老路也被证明遗患无穷。城镇化是本届政府在经济领域要打好的第一仗，据财政部测算，预计2020年城镇化率达到60%，由此带来的投资需求约42万亿。且从中短期来看，在地产投资和制造业投资持续萎靡的情况下，基建投资是稳增长的重要手段。之前地方政府财政收入的很大一部分来源于“卖地”，但人口红利将尽，地产大周期面临拐点，土地财政恐难以为继。调结构的目标和稳健货币政策的定调又堵住了信贷扩张的老路，而通过PPP可撬动社会资本参与基础设施投资建设，缓解地方政府财政支出压力。

　　第二，PPP的推出有利于缓解地方政府债务压力，降低系统性风险，且与预算改革和地方债务改革相得益彰，将隐性债务转变为显性债务，各级政府能做到“心中有数”。在融资平台模式下，平台对融资成本不敏感，形成资金黑洞推高无风险利率。PPP剥离了政府信用，将隐形政府信用转化为企业信用或项目信用，有利于降低融资成本、拉长融资期限。地方政府承诺的财政补贴和税收优惠等将纳入预算管理，符合预算改革提倡的公开透明化要求，中央政府也能对地方政府债务做到心中有数。

　　三、PPP项目的风险和回报机制如何

　　项目回报机制指的是项目收入的来源方式，主要包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等，由项目自身经营属性所决定。使用者付费是指最终由消费用户直接付费购买公共产品和服务，一般适用于可市场化运作，收入能覆盖成本和合理回报的项目；可行性缺口补助，是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助；而政府付费则指政府直接付费购买公共产品和服务。

　　对于项目的风险分担，《操作指南》规定项目的设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，而法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

　　四、PPP项目有哪些运作方式

　　从我国官方文件中涉及到的PPP项目运作方式来看，发改委主要推广的有O&M、BOT、BOOT、BOO等；而财政部主要推广的有O&M、MC、BOT、BOOT、ROT、TOT、BOO等，财政部出于缓解存量项目资金压力的目的增加了ROT和TOT等方式。

　　一般来说，从项目是否是存量项目来看，存量项目可采用委托运营O&M、MC、TOT、ROT等方式，而新建项目可采用BOT或BOO等方式。

　　从项目盈利性角度来看，经营性项目可采用BOT、BOOT等方式，准经营性采用BOT、BOO等方式，而非经营性项目可采用BOO、O&M等方式推进。

　　若期限较长或所有权不需转移给政府部门，社会资本承担的风险则较大。在BOOT和BOO形式中，社会资本参与度较高，承担的风险也较高；而O&M、MC等形式中，社会资本参与度相对较低，承担风险也较低。

　　五、政府如何对PPP项目进行评价

　　财政部于2014年11月29日下发的《政府和社会资本合作模式操作指南》(以下简称“《操作指南》”)，可以看做是对财政部《财政部关于推广运用政府和社会资本合作有关问题的通知》(76号文)的落实和细化。《操作指南》的最大特点是覆盖了PPP项目的全生命周期，对PPP项目的设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的各环节操作流程进行了全方位规范。

　　《操作指南》规定，财政部门对项目的评估采取物有所值(VFM)评价方法，从定性和定量两方面展开，只有通过这一评估才能获得批准。

　　VFM 评价在国际上普遍运用于评估一个项目是否适合采用PPP，其本质是比较采用PPP在两种情况下所需成本净现值的大小，若采用PPP成本净现值更低，则适合。PPP所需的成本包括公共部门保留成本、社会资本支付费用等。不采用PPP而采用传统政府采购模式下的成本为公共部门比较值(PSC)，则考虑了将风险自留产生的机会成本，主要包括建设运营净成本、可转移风险承担成本、自留风险承担成本和竞争性中立调整成本等。

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