依法行政

论 依 法 行 政

  “依法行政”四个字首先是在中共十四大明确提出的，后来在八届全国人大的《政府工作报告》中正式写进“依法行政”，这在建国以来还是第一次。从党的十四大到十六大，从八届全国人大到十届全国人大十几年的风雨历程，我国政府的职能发生了显著的变化，基本完成了从大政府大社会到小政府大社会的过度，政府的职能也基本完成了由职能型向服务型的转变。政府依法行政的观念增强了，公务员的素质也得到了显著的提高，但是现实生活中行政侵权的现象还是时有发生，特别是历史发展到今天，随着全面建设小康社会的全方位展开，人们法律意识的逐步提高，人们对行政机关行为的提出了更高的要求。因此，在这里还是有必要对依法行政的有关理论问题再作一下探讨。

一、    依法行政的函义

  “依法行政”是一个历史概念，它是“依法治国”的派生物并为其服务。“依法治国”的口号是资产阶级革命时期首先提出来的，实施它的核心目标就是“依法行政”，进而使国家行政机关的全部活动统统纳入法治化的轨道。它作为行政法的一项重要原则是指行政权力的设定、行使必须依据法律、符合法律，而不是与法律相抵触。具体而言，依法行政的基本内涵是：

  1、职权法定：  行政权力是以国家强制力为保障的维护社会秩序和公共利益，增进社会福利、保障公民生命、财产和人身自由不受侵犯的权力。由于该权力事关公共利益和个人权益，同时又具有自我扩张性和强制性，极易滥用。一旦行政权力主体不当行使或滥用此项权力，不仅会损害社会公共利益，而且会给公民、法人和其他组织的人身、财产等权利造成损失。为此，必须对行政权力的取得、行使加以规范和约束。行政主体的自我规范和约束只是一种途径，更主要的是，应当通过体现和代表人民意志的法律加以规范和约束。从这个意义上说，行政主体的所有权力都应当由法律加以规范和约束。所谓“职权法定”就是指行政机关及工作人员行使权力都应当以法律为依据。非依法律取得的权力都应当被推定为无效。职权法定是保障公平合法行政的前提，是依法行政的重要内涵。

   职权法定还意味着，法律未授权的，行政权力主体不得为之。对于可能侵犯公民、法人和其他组织合法权益的权力，凡是法律未授予行政机关的，行政机关不得行使。行政机关不得享有法律规定以外的任何特权。

  2、权责统一：  行政法上行政权力、行政责任是统一于一体，密不可分的。行政机关行使的权力又是必须承担的责任与义务。例如：征税既是税务部门的权力，也是它的义务，在通常情况下，行政权力主体不能放弃、转让其权力，否则就意味着失职、弃职。个别情况下，行政机关可以行使或不行使其自由裁量权，这取决于法律的特别授权规定。总之，权责统一体现了行政职权的特点，是依法行政原则的基本内涵之一。

  3、依程序行政：  依程序行政是依法行政原则的重要内涵。依法行政原则不仅要求行政机关行使的权力合法，而且也要求其程序合法。程序合法是实体权力合法的保障。在西方许多国家，依程序行政源自英国的“自然公正原则”和美国的“正当程序原则”。其基本含义是：任何人不能成为审理自己案件的法官；行政机关在行使权力，裁决纠纷时不能偏听偏信，应当事先通知并给予其听证的机会。随着越来越多的国家制定行政程序法或建立行政程序制度，依程序行政已经成为规范和监督行政权力的普遍规则。

    由于行政管理领域具有广泛性、复杂性、易变性等特点、因而很难想象所有领域、层次和范围的程序都由法律明确规定，法律只能择其精要规定行使行政权的步骤、顺序、方式、形式，期限等一般程序，更为详细具体的程序要求，则由行政机关自己依法律规定。依程序行政不仅指依照行政程序法行使权力，而且还包括依不同层次和领域的部门统一程序规则行事。

  4、违法行政必须承担法律责任。  依法行政的关键是行政机关必须依法承担行政职权产生的法律责任。行政机关违反职权、权责统一及依程序行政等法律规定及原则而行使职权的，必须承担相应的法律后果，接受必要的制裁。没有法律责任就没有依法行政。要求行政权力主体承担法律责任是保障行政机关及工作人员依法行政的根本方式。行政权力主体承担的法律责任是多种形式的，既包括行政责任也包括民事责任、刑事责任。追究行政权力主体法律责任的主体也是多种多样的，既有审判机关、检察机关也有权力机关和行政机关自身。无论何种责任，由谁追究，均能体现依法行政原则的基本精神内涵。

二、    依法行政的内容

  根据我国具体情况，依法行政主要包括以下几点：

  1、行政职权必须基于法律的授予才能存在。行政权力从国家权力中分离出来以后，必须进行职权划分。对于中央政府权限与地方政府权限，行政专业部门权限与综合部门权限，上级权限与下级权限等必须依据法律确立。任何超出法定管辖权的权力从法律上来说都是不能容忍的。法定权限不容非法侵犯或逾越，这是依法行政的前提性要求。

  2、行政职权的行使都必须依据法律，遵守法律。

职权的运用必须符合法律条文的规定。不能与之抵触。这里的“抵触”既包括实体也包括程序抵触。有些人认为只有实体抵触才能称作违反依法行政。这种观点是错误的。在现代行政法中，程序性法规所占的分量越来越大，而在行政实践中，程序违法现象又特别多。因此，放纵程序违法行政不符合现代行政法治目的。

  3、行政职权的授予，委托及其运用都必须具有法律依据、符合法律要旨。

通常职权的赋予与行使都由法律明文规定的机关承受。但有的时候，当法律规定行政机关可以授权委托他人代行其部分或全部职权时，则其他团体或个人也可以行使法定行政机关的职权。然而，依据依法行政原则，授权和委托需有法律依据，并且只能依法定程序进行。现代社会行政事务十分复杂，有的时候行政执行自己的职权比其他人所需损耗更大，有的时候行政事务过多而不得不求助他人的帮助，有的时候行政碰到新技术难题，在诸如此类情况下，法律往往规定行政可以授权或委托。行政授权或委托是行政目的和行政效益的一种要求，这一制度已为行政法所确认。

依法行政的上述内容是有机地溶为一体的，我们不能割裂其内容而去理解。实践已经证明，要实现依法行政，不坚持法治简直是空谈。因此，对我国来说，坚持和深化合法性原则既必要又迫切，我们不能仅仅停留在“依法办事”这样口号试的层次上，我们应当给“依法办事”注入深刻、具体的法律内容。故此，提倡和坚持依法行政将能促进我国行政法治的进程。

三、    依法行政的基本要求

依法行政是政府工作的根本原则，它包含着丰富的内容。要把这一原则渗透、融化到在广阔的领域不断进行着的行政行为中去，变为可操作的行为准则，固然需要在实践中不断探索，但是有一些基本的要求是必须遵循的。

  1、要求行政行为必须具有合法性。

人们一般把行政行为划分为抽象行政行为和具体行政行为两类。所谓抽象行政行为是指以不特定的人或事为管理对象的，制定具有普遍约束力的规范性文件的行为，如制定行政法规和行政规章的行为。这类行政行为在实行过程中是由行政机关单方面参与的，不存在具体的相对人。对这类行为，其合法性要求主要在于不得与宪法、法律相抵触。下一级政府制定的法律文件，不得与上一级政府制定的法律文件相抵触。

具体的行政行为则是相对于抽象行政行为而言的，指行政机关针对具体的相对人和具体的事务所采取的管理行为。具体行政行为是大量的，每日每时各级政府不断进行着的，与广大群众有着直接的密切关系的一类行政行为。在当前，关键要做到三点：一是采取具体行政行为的主体必须合法。一种行政职能，只能由哪一个部门才能行使，必须依据法律的规范。反之，凡是没有法律、法规、规章赋予这种权能的部门，就不能行使这种权力。如现在存在的乱收费、乱罚款等现象，许多属于法律规范没有授权而擅自为之的违法行为。二是具体行政行为的内容必须合法。行政机关在采取行政行为的过程中，有哪些权利和义务，以及权利和义务的幅度，都应当符合法律、法规、规章的规定。如针对某一公民实行行政制裁，就必须弄清这种制裁有没有法律依据？应该采取哪种制裁方式？假若采取罚款的制裁方式应该罚多少为宜？三是采取具体行政行为的程序必须合法。坚持必备的程序，是促进政府行为规范化，防止滥用职权的一项重要措施。凡是法律、法规、规章已经明确规定相应程序的，行政机关及其工作人员都必须严格遵守。还没有法定程序的，要尽快制定，同时要注意健全请示报告，集体研究决定等方面的制度。行政机关及其工作人员采取需要及时处置的具体行政行为，凡属超越本身职权或影响较大的，事后必须按规定汇报，补办有关手续。

  2、要求行政行为若有违法之处必须及时地，完全地纠正。社会主义法制要求“有法可依、有法必依、执法必严、违法必纠”，违法的行政行为应该及时完全地纠正，似乎是一个不成问题的问题。然而实践中要真正做到这一点，却不是很容易的事情。我国是一个经历了数千年封建专制统治的国家，封建统治者历来强调“刑不上大夫，礼不下庶人，”对统治阶级成员中违法的要“议亲、议故、议贤、议能、议功、议贵、议勤、议宾。”这样，对于掌握大权的封建专制政权的成员，除了不得违背上司的旨意这一条外，根本谈不上什么法律的约束和制裁，要他们向视为草芥的民众认错，简直是不可想象的事情。时至今日，封建传统观的影响仍不可估。而且，由于客观原因，行政机关握有很大的权力，对这种权力予以制衡是不容易的，要使行政机关可以很容易地找到借口，掩盖自己的错误。因此，必须有一套完整的可靠的纠正行政违法行为的机制。目前我国纠正行政违法行为的机制应该说还是很不健全的，许多方面还显得十分疲软无力，必须下大力气改进完善。

  3、要求行政机关对自己的行政行为承担相应的法律责任。行政机关在自己职权管辖的范围内实施管理，无须赘言，行政管理的客体，无论是公民还是各类社会组织，都必须服从管理，履行应尽的义务。如果不服从管理，不履行义务，公民或社会组织就要承担由此而引起的法律后果，甚至受到严厉的制裁。但是权利和义务应该是相对立的，双向的。行政机关无疑也应该对自己的行政行为，承担相应的法律责任。这也就是要确立作为政治权力的体现者的行政机关与作为实现政治权力的参加者的公民和社会组织之间相互负责的原则。要求行政机关及其工作人员都服从法的规定，不能违背法的规定，若未能履行法的规定中行政机关承担的义务，就要向人民承担政治的、经济的、法律的和道德的责任。如果没有行政机关及其工作人员明确而具体的责任措施，实现法治将是一句空话。

四、依法行政是法律制度发展的必然

  英国宪政学家戴赛认为，以“依法行政”为目标的行政法治化，它的目的是实现这样一条原则：即行政要服从法律原则和规定，它包括三个方面。第一、行政活动不得违反法律，必须按  照法律把有关原则予以应用；第二、行政活动不得违反行政机关自己作出的决定；第三、行政活动不得违反法院的判决。

  行政管理法治化是现代国家公认的一项行政管理原则。凡是实行“法治”的国家，在行政管理活动中无不遵循这项原则。在我国，我们设定行政管理法治化内容的基本依据是我国宪法第5条的规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”就是说，宪法为法治原则奠定了法律基础，而行政法治是实施这项原则最积极，最直接的领域。

  在封建社会中，行政与立法、司法不分，国家权力集中于君主一人手中，君主既立法又执法直至司法，谈不上遵守法律，是个人专制典型。资产阶级革命后，国家权力出现了分立，议会成为基本的民意机构。公民守法自不待言，政府或行政机关也因此必须遵守法律。行政的基本功能是执行立法机关的法律，如果行政不守法，“人民的意志”既不能得以实施，国家的法治也无从谈起。即使从“法律面前人人平等”这一原则来看，政府也不应该成为超然于法律之上或法律之外的法律主体，而且为了禁止行政机关的不法行为，保护公民的合法权益，也必须树立政府守法的观念。