火灾事故调查中值得深入研究的几个问题

火灾事故调查中值得深入研究的几个问题 

河北消防网 ( 2006-12-07 13:25:59 )       稿件来源： 廊坊支队 

   [摘要] 本文主要根据火灾事故调查工作的现状，结合火灾事故调查工作的性质、任务和特点，着重论述了有关火灾原因认定的行政诉讼、火灾事故责任认定、火灾损失统计和火灾损失核定法律性质、火灾事故调查的时限、火灾事故调查的技术装备建设等问题。

   [关键词] 火灾事故调查； 火灾原因认定； 行政诉讼

    一、前言

    火灾事故调查工作就是调查、认定火灾原因，核定火灾损失，查明火灾事故责任，依法处理责任者；发现和总结火灾发生、发展的规律和特点以及工作中的经验教训，提出预防对策，减少或避免同类火灾事故的重复发生。由此可见，火灾事故调查作为消防工作的一个重要环节和组成部分，具有十分重要的作用。近年来，在各级领导的关心和支持下，火灾事故调查工作取得了很大成绩，从人员建设到设备建设都有了很大发展，并已逐步纳入到法制化、规范化和科学化的轨道。但从整个社会发展对消防工作的需求来看，目前我国火灾事故调查工作的现状，还有很多不尽人意的地方，还面临着诸多的挑战，困扰问题不少，逐渐成为消防监督工作发展“难点”和“瓶颈”，越来越难以满足当前形势发展的需求。本文主要根据火灾事故调查工作的现状，结合火灾事故调查工作的性质、任务和特点，着重论述了有关火灾原因认定的行政诉讼、火灾事故责任认定、火灾损失统计和火灾损失核定法律性质、火灾事故调查的时限、火灾事故调查的技术装备建设等问题。

    二、有关火灾原因认定的行政诉讼问题

    行政诉讼是我国一项基本的法律救济制度，对公民、法人和其他组织等行政管理相对人的合法权益是最直接、最实际的保护。近年来，消防行政执法在推进依法行政的进程中，取得了长足进步和发展，但仍不可避免地发生了一些行政诉讼案件，通过对这些案件进行理性分析，不难发现一些问题和规律。

   近年来，火灾频发，由于现代火灾原因的复杂性和多样性，消防部门火灾事故调查工作（以下简称“火调工作”）的任务越来越重，火灾事故调查工作引发的行政诉讼越来越多，如何适应新形势对火灾事故调查工作提出的新要求，是摆在消防部门面前的一个重要课题。

    行政处罚决定和火灾事故调查结论是诉讼热点，其中针对火灾调查结论的诉讼案件占很大比例。

    火灾事故调查结论是否可以列入行政诉讼案件的受案范围，不但理论界存在争议，在法律规定之间也同样存在冲突。

    （一） 消防行政诉讼的概念

    消防行政诉讼是指公民、法人或其他组织对消防行政行为不服，依法向人民法院起诉，人民法院按照法定程序在双方当事人或代理人和其他诉讼参与人的参与下，对消防行政争议案件进行审理并作出裁决的活动。

    消防行政诉讼是行政诉讼的一种，它是按《中华人民共和国行政诉讼法》的规定进行的。

    （二） 火灾原因认定属具体的行政行为

    对于火灾原因认定法律性质问题的认识一直存在两种截然不同的观点：一种认为火灾原因认定属技术鉴定，不是具体行政行为，不属人民法院受案范围；另一种观点则认为，火灾原因认定不是单纯的技术鉴定，会对当事人权利义务产生影响，属可诉的具体行政行为。

    在当前消防法律体系框架下，火灾原因认定属一种行政确认行为，即属具体的行政行为。

   1. 火灾原因认定不属单纯的技术鉴定

    根据《中华人民共和国消防法》第三十九条规定：“火灾扑灭后，公安消防机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查、认定火灾原因，核定火灾损失，查明火灾事故责任。”和公安部《火灾事故调查规定》第六条“火灾事故调查由公安消防机构负责实施”等规定的设定可以得出结论，公安消防机构是唯一有权在所辖区域内调查、认定火灾原因，核定火灾损失，查明火灾事故责任的职能部门，其作出火灾认定是其法定职责，是依职权行为，是一种积极行为，具有地域性和专属性，虽然不直接改变当事人的法律地位，但会对当事人的权利义务产生直接的法律影响。而技术鉴定是鉴定机构以委托或申请进行的，是一种消极法律行为，不需主动作出，且鉴定机构主体具有多元性，凡具有法定资质的机构或个人均可作出，不受行政区域的限制，即无地域性。而实际上，公安消防机构在作出火灾原因认定前，完全可以委托具有法定资格专业技术的机构就有关火灾痕迹、物证进行鉴定，而后以它为证据依照法定程序进行确定；而技术鉴定则不需重新再委托鉴定。因此，火灾原因认定不属技术鉴定。

   2. 火灾原因认定符合行政确认行为的法律特征

    行政确认行为是指行政主体依法对管理相对人的法律地位和权利义务进行甄别，给予确定或否定并予以宣告的具体行政行为。其内容由宣告某项法律事实或法律关系是否存在为构成，具有以下特点：第一，是要式的行政行为。直接表现形式是对特定的法律事实或法律关系存在的甄别和宣告，必须以书面形式并按照技术规范要求作出。第二，是羁束的法律行为。行政确认的目的是确定管理相对人的法律地位和权利义务，是严肃的法律行为，具有严格的规范性，不能进行自由裁量。第三，行政确认的外在表现形式上往往以技术鉴定或认定形式作出，具有鉴定、检验等甄别性质特点。公安消防机构所进行的火灾原因认定在内容上符合行政确认行为构成，并具备行政确认的特点，属行政确认行为。

    （三） 火灾事故调查可诉

    “河北省实施《中华人民共和国消防法》办法”第四十一条规定：“当事人对公安消防机构的具体行政行为不服的，可以依法申请复议或者向人民法院提起诉讼。” 既然火灾原因认定属于具体的行政行为，当当事人对此具体的行政行为不服时，自然可以提出重新认定或提出行政复议，最后甚至提起行政诉讼。火调工作中的行政诉讼是指人民法院基于公民、法人或其他组织的请求，对消防机构在火灾事故调查过程中的具体行政行为的合法性进行审查并做出裁判，解决行政争议的诉讼活动。依《行政诉讼法》规定，人民法院可以受案审理。

    （四） 目前火灾事故调查涉及行政诉讼种类和对策

    当前有关当事人上告的原因主要有以下几种：当事人认为消防机构认定的原因证据不足，说服力不够；当事人认为消防机构依据所认定原因确定的法律责任不当；当事人认为少数消防工作人员滥用职权，徇情认定火灾原因；当事人认为消防机构不作为，发生火灾后不出具《火灾原因认定书》或《火灾事故责任书》；《火灾原因认定书》送达或重新认定火灾原因超过法律规定时限等。

    针对以上情况，要避免或减少在火灾原因调查工作中产生不必要的法律纠纷，消防工作人员必须依法办事，在实际工作中坚持以下几点：

   1. 坚持实事求是，尊重科学的原则。火灾原因的认定必须建立在大量事实的基础上。由于火灾本身和人为的破坏作用，使火灾现场具有很大的破坏性、隐蔽性和复杂性，在这种情况下仅仅依靠传统的调查方法是不够的，必须结合一些科学的技术鉴定手段，才能获得真实的、全面的、具有说服力的现场情况。

   2. 接到调查任务后，及时赶赴火灾现场，确保所获资料的原始性。随着时间的推移，火灾现场难免遭到自然或人为的破坏，调查越及时，获得的情况就相对越真实越准确。

   3. 现场调查访问必须两人以上参加，调查访问要及时、全面、准确，对证人提供的证言要多方进行验证。

   4. 现场勘察要按照程序细致、耐心地进行；提取物证时必须有两名以上火灾调查人员参加，同时进行必要的记录（拍照、绘图、笔录）。

   5. 现场分析过程中要注意多种证据联合运用，避免依靠单一证据认定火灾原因。

   6. 对于火灾原因难以确定或不能确定的，切忌草率认定，坚持在找到充分的证据后下结论。

   7. 火灾原因认定后，自作出之日起七日内送达有关当事人；对于当事人申请重新认定的火灾案件应在两月内作出复议决定。

   8. 火调工作人员要通过培训或学习不断提高专业理论知识和有关法律知识。

   9. 对待每一起火灾都要严格按照《火灾事故调查程序》认真进行火灾原因调查，不能随意简化程序。

   10. 火灾事故调查工作应紧扣行政诉讼“合法性审查”特有原则开展。

    总之，火灾案件行政诉讼是一种正常的法律行为，我们应正确对待，消防人员不应害怕当“被告”而在火调工作中畏首畏尾。一旦发生行政诉讼的情况，火调人员应努力做好诉前准备工作，同时深入研究原告诉状论点，制定应诉方案，整理全部证据向法院提供。在诉讼过程中应诉人员应准确把握原告意图，避虚就实，化被动为主动。这不仅要求火调人员既要精通业务，又要熟悉相关法律、诉讼程序、辩护技巧，对自身素质提出了更高的要求，只有这样，我们才能够应对复杂的现代火灾事故，使火调工作迈上新台阶。

    三、关于火灾事故责任认定的问题

    根据《火灾事故调查规定》第二十九条规定“火灾事故责任分为以下四类：直接责任；间接责任；直接领导责任；领导责任。”这是从火灾事故责任者的行为与火灾事故之间的因果关系来划分的。而火灾往往是多因一果，不一定存在行为人直接导致火灾事故发生、扩大、蔓延的直接原因，而对由于当事人不履行或不正确履行其职责，对火灾事故的发生、扩大、蔓延负有一定责任，则负间接责任。但对当事人如何承担责任，承担多少责任，在一个或多个间接责任中如何具体划分应承担民事责任多少；是否只存在间接责任，没有直接责任的情形等，很难定性定量。通常来说，对主要责任、次要责任、同等责任、完全责任的划分法院有个惯例，即对承担主要责任的应负70%，次要责任的应负30%，同等责任的各负50%，完全责任的负100%。而对直接责任、间接责任等应承担多少民事责任，无适用的标准。对此，当事人往往不理解，常产生诉讼争议。

    况且，火灾事故责任又可分为民事责任、行政责任和刑事责任，公安消防机构是依法行使行政权的机关，其进行责任认定应当属行政归责，不应涉及民事责任或刑事责任（民事责任归责权在人民法院，刑事责任归责权在人民法院或人民检查院）。而行政责任归责权从现行的国家行政执法职能分工看，其主要职能部门是国家监察机关，而非公安消防机构。实践中，火灾事故责任认定错综复杂，涉及法律、法规、技术规范及管理制度等相当多，公安消防机构难于独家承担火灾事故责任认定的任务。

    实际上，许多火灾很难认定他是违反何种消防管理法规而承担什么样的行政责任。如：因电视机等电气设备故障引起的火灾，雷电引起的火灾，机动车辆火灾等。当前，许多火灾由于消防机构出具《火灾事故责任认定书》，使得本应由法院解决民事纠纷，却把矛盾焦点集中到公安消防机构身上。

    因此，我认为应取消“火灾事故由公安消防机构作出《火灾事故责任书》”的规定。

    四、关于火灾损失统计和火灾损失核定法律性质问题

    《消防法》第三十九条规定“火灾扑救后，公安消防机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查、认定火灾原因，核定火灾损失，查明火灾事故责任”。公民、法人往往据此认为公安消防机构在火灾调查中不核定火灾损失、出具《火灾直接财产损失核定书》是一个不作为的违法行为。从理论和实践上看，火灾损失核定是公安消防机构根据《消防法》、《火灾统计管理规定》（公安部、劳动部、国家统计局公通[1996]82号）和《火灾直接财产损失统计方法》（GA185-1998）规定进行的火灾损失统计，其应有之意是公安消防机构对已经具有法定资格机构（个人）对火灾受损单位（个人）提交的火灾损失清单进行核定的结果，进行法律程序上的确认（核定），并按规定时限进行汇总、分析、上报，是一项正常业务工作。目的是便于国家掌握火灾情况，分析火灾规律，为政府进行消防决策服务，它不是针对特定当事人火灾损失所作的单方面行为，而是国家统计行为。

    因此，不应该把火灾损失的国家统计工作和针对某一起具体的火灾事故损失核定工作混为一谈，更不应该把火灾损失核定工作简单交由公安消防机构“独家经营”。从公安消防机构本身技术力量来说也还不具备进行火灾直接损失核定的能力，因为各行业在火灾发生后，其损失如何判定本身具有很强的专业性，必须由行业专家依据专业技术规范、专业知识及专门仪器才能判定。我们认为：应该把火灾损失核定和火灾损失统计区分开来，火灾损失核定应当由当事人向中介组织申请核定，并由失火各方对中介组织和鉴定结果确认签字后向公安消防机构申报。由公安消防机构对当事人申报的火灾损失核定结果进行法定程序的确认（核定）后进行火灾损失统计，并按规定时限汇总、分析、上报。

    五、关于火灾事故调查的时限问题

    现在的《消防法》及《火灾事故调查规定》等相关法律规章对火灾调查的时限均未作出规定。从火灾原因调查的实践看，没有必要的时限规定弊大于利。其一，由于火灾原因具有复杂性和特殊性，没有时限规定制约，容易使调查工作拖延过久，或当事人提出复查（重新认定）时距离火灾发生日期时间过长。这一方面不利及时查明原因，分清责任，惩戒责任者，影响消防执法的严肃性，容易引起当事人的误解，另一方面也不利于及时吸取教训，加强防范，教育公民、社会。其二，火灾现场也不可能无限期被保护，一定程度上影响火灾原因认定和复查（重新认定）的准确性和科学性。

    所以我认为应对火灾调查的时限加以限定，一方面可以及时查明火灾原因，查明火灾事故责任；另一方面可以提高消防机构的火灾调查水平，从中吸取教训。

    六、火灾事故调查的技术装备建设问题

    “工欲善其事，必先利其器”，在现有装备基础上，要有计划有步骤地逐步改善技术装备状况，一是添置必需的基本装备，提高火灾现场勘查的科学性、准确性和效率，为事故调查提供科学的数据和有力证据；二是实施计算机管理，提高信息的存储、管理及分析处理能力，为防火工作提供理论指导和技术支撑，从而推动消防工作的科学化过程。

    （一） 基本装备的建设问题

    目前我国火灾现场勘查设备严重不足，影响了火灾事故调查工作的科学性、准确性。因缺少火灾现场勘查设备，不少火灾事故调查人员在调查火灾时只能凭经验、凭主观意愿办事，原因没找准、责任分不清，火灾事故处理长期不能结案，火灾事故责任者得不到追究，影响了公安消防机构的形象。配齐、配强火灾事故调查技术装备、器材势在必行。新世纪，应逐步配齐完善火灾现场勘查专用仪器装备；火灾现场勘查工具装备；勘查人员个人保护装备，以及刑事技术装备、通讯装备、交通装备等，尽快彻底改变凭经验、凭主观开展火灾事故调查的旧模式，取而代之的应是以科学的手段、以强有力的数据来证明火灾事故调查的准确性、科学性。同时，应加快开发便于操作、便于携带的火灾事故调查技术装备、器材，以保证及时、准确鉴定分析火灾现场痕迹物证的有效性，提高火灾事故调查工作效率和准确性。

    （二） 计算机信息技术在火灾调查中的应用问题

    计算机信息技术就是以信息技术的应用作为基础，以全球化、知识化和信息化为特征，包括通信技术、计算机技术和现代视听传媒技术的综合体。它渗透到社会生活的各个领域，对人类社会的发展产生了深远而巨大的影响。作为消防工作前沿阵地的火灾事故调查，只有不断地吸纳现代信息技术才能真正地适应社会，才能随着社会的进步而不断地完善和提高。而目前，在消防领域，计算机信息技术方面还不够普及，甚至有些地方还十分落后。

    以现代计算机技术、数字技术为内容的计算机信息技术可以完整地、客观地、形象地、真实地反映现场情景和具体事物的状态，它使用物理的方式记录影像，不会对环境造成污染。并且它使用快捷、方便、可靠，不消耗实有的耗材，使其消耗较低。在火灾现场图中利用现代计算机技术，可以制作出精确、清晰的以现场平面图、展开图、剖面图、复原图等为内容的现场图，能较好地起到文字描述及摄影、录像起不到的作用。

    当然，就现代信息技术在火灾事故调查中的应用远不止这些。比如：在火灾模拟实验中的应用、在火灾痕迹物证的现代采集技术的应用、在火灾技术鉴定中的应用等，许多新技术都离不开现代信息技术的支撑。所以只有把现代信息技术广泛应用于火灾事故调查中去，才能提高调查工作的效能，为火灾事故调查现代化创造必要的技术支持。

    七、结束语

    随着社会主义市场经济的全面发展，借着西部大开发和中国加入WTO、经济全球化等历史机遇的东风，以及社会法制观念的逐步提高，火调工作必将不断完善，必将逐步走向成熟。相信不久的将来，目前的现状都将成为历史，存在的问题也将一一被攻克。所有的这些，都需要我们从事消防工作的人员努力学习，不断实践，改革创新，以科技进步为动力，加快火灾事故调查队伍建设，加快火灾事故调查技术装备开发和应用，推进新世纪火灾事故调查事业快速发展。