比较两个物业管理条例看行政责任主体的转移和灭失

国务院《物业管理条例》自2007年10月1日起施行了新的版本，其中有些内容作了修改，将第十条第一款“同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。”修改为：“同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。”而山东省物业管理条例也自2009年5月1日起施行，其中对相关内容又进行了修改，直接去除了房地产行政主管部门的内容。我们通过比较来看行政责任主体的变化情况。

先看两个物业条例的不同规定：国务院《物业管理条例》第十条：同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。《山东省物业管理条例》第二十九条：符合首次业主大会会议召开条件的，街道办事处、乡(镇)人民政府应当在三十日内组建业主大会筹备组。筹备组由七人以上单数组成，由建设单位、前期物业服务企业、业主和街道办事处、乡(镇)人民政府、社区居民委员会等派员组成，其中业主所占比例不得低于筹备组总人数的二分之一。筹备组应当自成立之日起十日内，将其成员名单和工作职责在物业管理区域内进行书面公告。第三十条：筹备组履行下列职责：(一)确定首次业主大会会议召开的时间、地点和内容；(二)草拟管理规约、业主大会议事规则、业主委员会工作规则；(三)确认业主身份，确定业主在首次业主大会会议上的投票权数；(四)提出首届业主委员会委员候选人条件、名单和选举办法；(五)召开首次业主大会会议的其他准备工作。对前款规定的内容，筹备组应当在首次业主大会会议召开十五日前，在物业管理区域内公告，并书面通知全体业主。业主对业主身份和投票权数等提出异议的，筹备组应当予以复核并告知异议人复核结果。筹备组应当自成立之日起六十日内组织召开首次业主大会会议。

看到了吗，山东省的规定中，把指导成立业主大会的行政主体由物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府变成了街道办事处、乡(镇)人民政府，取消了物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门的内容，这里面肯定是有原因的，我们无法获知这个原因，但我们可以知道，这样的变化导致的结果是行政责任主体的变化和灭失，说通俗点，就是如果不召集业主大会，谁来负责，国务院规定是两类主体：物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府，如果他们不作为，你可以把他们都告到法院，但山东省只规定了责任主体是街道办事处、乡(镇)人民政府，房地产行政主管部门免责了，一个省的条例把国务院规定的责任主体免责了。山东的老百姓如果遇到不开业主大会的情况，只有可能告街道办事处、乡镇人民政府而不能告房地产行政主管部门了。灭失了一个责任主体，对老百姓是好事吗。我认为不是，从对房地产开发商的管理和制约的角度讲，房地产管理部门的角色是举足轻重的，但现在他们却轻松了。

为什么会关注这个问题，主要是业主大会开的不好，开的不及时，不民主，从而形成了对物业公司的聘任的混乱，导致大量的关于物业管理方面的纠纷不断，其根源在于物业管理公司的选任通常是开发商操纵的，而且几乎是在潜移默化中剥夺了业主的选择权，进而进一步长期的*性的管理小区。以济南市本地的情况看，没有依法成立业主大会的比例很高，而且，即使在已经率先成立业主大会的小区，业主与业主委员会，业主与物业管理单位、以及业主委员会与物业管理单位之间，也不断产生种种矛盾，导致住宅小区物业管理混乱，居民怨声载道。

毫无疑问，全体业主是其所在小区的所有权人，同时有权利选择对本小区进行物业管理的单位，这种权利在业主们入住小区的时候就应当行使了，此前是由房地产开发商来选择的，但为什么业主们宁愿看到自己的权利被剥夺而不积极去作为呢？原因是多方面的，有的业主缺乏个人主体观念，对以往选定的物业管理单位在管理方面出现的问题，只要在程度上还能容忍，就多一事不如少一事，有的业主虽然有行使业主权利的观念，但客观上能力有限，很难召集其他业主召开大会，其最初的想法由于困难太多而夭折了，这还不包括来自社会其他方面的阻挠。按照这种情况，既然业主们不积极行使自己的权利，那么由此导致的物业管理混乱的状况也就应该由业主们自行承担了。但事实并非如此简单。

我们忽略了对小区宏观方面的认识，一个小区就是一个小的社会，而对社会管理的义务主要并不是社会成员自己完成的，而是有政府的各个职能部门完成的，特别是在社会成员靠自己的能力无法完成或很难完成的管理行为，物业管理就是其中之一。一个住宅小区在建造过程中，有房地产开发企业负责，同时有房地产管理部门监督管理房地产企业的活动，正因为有权的国家机关在行使职责，才能房地产开发使这个过程得以顺利进行。在小区建成后业主们依靠业主大会和业主委员会选择物业公司进行管理小区的活动，而物业公司也是受房地产物业主管机关监督管理的。但问题恰恰出现在权利交接的过程中，也就是房地产开发商把房子出售给业主，而业主们尚未召开业主大会的这个阶段，为什么房地产主管部门就没有作为了呢？是让广大业主的权利自生自灭，任由以往房地产开发企业选择的物业公司继续管理吗？法律难道能无视这种情况的发生吗？其实这个时间恰恰是主管部门最应该履行自己职责的时候，因为此时的权利处于真空状态，如果政府部门不做积极的工作，只能导致其他后续事宜无法进行。此时房地产主管部门最应该做的，就是会同房地产开发商，召集全体业主或绝大部分业主，筹备业主大会，因为此时只有政府房地产主管部门有这个能力来完成三方权利的顺利交接，这三方是房地产开发商、全体业主和之前负责物业管理的企业。试想还有谁能有这样的能力完成权利的顺利过度呢？过去的《山东省城市住宅小区物业管理办法》率先提出“住宅小区已交付使用且入住率达到50％以上时，物业管理主管部门应会同开发建设单位召集全体业主举行大会，选举产生业主委员会。”这就明确了物业主管部门的职责和义务，这无疑对解决以上问题起到了决定性的作用，如果各个小区在入住50%以上时，都能严格按照该规定执行，那么将会有大量的小区结束管理混乱的状况，但该规定在实际执行中并没有得到很好的贯彻。国务院颁布的《物业管理条例》在这一方面做了较详细的规定，但条例的侧重点在于成立业主大会后对小区进行管理方面的问题，而忽视了权利的承接。政府物业管理主管部门不能以自己在后续过程中应负的监督和指导义务来回避之前的召集业主大会的义务。一个成功的法规，就是最大限度有利于保障权利的维护和实现，一个有效的政府机构，就应该在老百姓能力所不及的时候发挥其作用，而不能把法律赋予公民的权利作为自己不履行义务的借口。在实现对开发商的管理和制约的角度，房地产管理部门的能力和作用显然比街道办事处和乡镇政府更有力度，为何会舍本逐末呢？从这个角度讲，山东省的物业条例比之国务院的物业条例和山东省过去的规定，是一种倒退和败笔。

在此我还想提出一个更为重要的问题，这两个条例看似从程序上解决了召集、召开业主大会的问题，但从深层次想却剥夺了全体业主自主召集召开业主大会的权利，既然政府只是指导，那就不应该是强制性的，业主是否可以不要这种指导，自主的召集召开业主大会，政府的职责应该是保底性的，而不是唯一性的。因此应该明确表明，除了在政府指导下召集召开业主大会外，业主有权自主召集召开业主大会，法律可以规定相应的条件，而不能把政府的召集行为作为业主大会召开的前提。政府要做的是在民众权利无法行使和难于行使的时候站出来，而不是在民众行使权利的时候挡在那里，政府的行为应该是为实现民众的权利多一条路，而不是只规定唯一的一条路。