江苏省高级人民法院民一庭全省房屋拆迁案件审理情况的调查报告

江苏省高级人民法院民一庭全省房屋拆迁案件审理情况的调查报告

近年来，随着城市改造、小城镇建设步伐加快，我省房屋拆迁案件大量出现。根据统计数据，1999年，全省受理各类拆迁案件2282件，较上年度增加12.97%；审结2310件，较上年度增加13.40%；2000年，受理2393件，较上年度增加4.86%；审结2480件，较上年度增加4.24%；2001年受理2625件，较上年度增加9.69%，审结2497件，较上年度增加3.70%。最近三年来，收结案数逐年上升。有的地方拆迁案件增长幅度很大，如南京市2001年受理案件绝对数较上年增加了40%。淮安市，约有拆迁总户数的10%起诉到了法院，在一宗地块上，受理案件10件以上的有28起。其中最高的一宗地块上一次性受理58起。
房屋拆迁纠纷往往涉及政府行为，当事人较多，影响面广，且相关法律法规不够完善，如果处理不当，容易引起群体性纠纷，影响社会稳定。为规范此类案件的审理，我们对审判实践中的一些热点、难点问题进行了调查研究。
    一、房屋拆迁案件中存在的问题
    （一）涉及政府行为的问题
    1、地方政府的拆迁规范性文件的性质与效力问题
    一些地方政府为了追求“政绩”，在实施片区改造等情况下，采取了一些急功近利、损害被拆迁人利益的行为。最为典型的是，制订一些文件、决定、命令等，降低补偿标准，在市政拆迁中表现的尤为明显。如徐州市棚户区改造、常州市开发区片区改造时，另行制订的拆迁安置补偿标准，明显低于该市拆迁管理办法规定的标准。
    有些地方政府制订的拆迁规范性文件在权限方面存在问题。如我省拆迁管理条例1996年修订后，县级人民政府无权再行制订拆迁管理实施意见，但阜宁县政府在实施通榆南路拓宽改造工程时，制订下发的阜政发[1997]14号文，规定原地缩让自建的房屋，不给予拆迁补偿费，明显越权。又如有些设区的市在制订拆迁实施办法时，将所属县拆迁安置补偿标准又授权给县级政府，这种做法是否可行？不够明确。
    有些地方政府限制被拆迁人对补偿方式的选择权。国务院拆迁条例规定，拆迁补偿采用产权调换、货币补偿两种方式，但南京市拆迁管理条例，规定拆迁一律实行货币补偿，只在几种特殊情况下允许选择产权调换。
    2、政府作为拆迁人直接参与拆迁
    政府不应当参与市场竞争，政府不应当成为具有经营开发性质的拆迁行为的主体。即使是市政建设，也应当委托有拆迁资质的房地产开发商实施。从国务院拆迁条例中对拆迁人定性，即拆迁人是取得拆迁许可证的单位和个人，以及房屋拆迁主管部门部门不得接受拆迁委托等条文可以看出，政府是不能成为拆迁人和拆迁实施人的。新国务院拆迁条例删除了当地政府可以统一组织拆迁的文句，说明国家不赞成政府参与拆迁。政府自己作为拆迁人，混淆了市场主体和管理主体的身份，政府即是运动员，又是裁判员，存在很多弊端。司法实践中发现，政府作拆迁人的还比较常见，有些地方，甚至有党委、人大和政府共同组成一个机构，作为拆迁人实施拆迁。这种现象带来了很多问题。如政府在拆迁中的违规行为由谁来裁决处理？按什么程序处理？实际情况是，政府自己实施拆迁的，违规现象很普遍。
    3、政府对拆迁行政管理不善
    政府应当为拆迁市场提供一个公平竞争的良好环境，对违规行为及时予以制止纠正，依据职权对一些拆迁争议进行裁决。但政府在行使其职能时，还存在这样那样的问题。主要表现为以下几种情况，一是行政审批权行使不当。如超越权限批准开发用地，被拆迁人往往以此为由主张拆迁违法；二是对开发商的违法违规拆迁行为制止、处罚不力，甚至于与开发商串通，损害被拆迁人利益。三是在对拆迁纠纷裁决时，偏向开发商，或者采取推诿、拖延等手段，让被拆迁人投诉无门。
    （二）拆迁安置补偿标准的确定及程序问题
    国务院1991年拆迁条例规定，作价补偿的金额按所拆房屋的重置价格结合成新结算；2001年拆迁条例规定，货币补偿的金额，以房地产市场评估价格确定。具体执行中，有以下几个问题不明确：
    1、房屋重置价格确定公布的程序如何
    按我省拆迁条例的规定，各类房屋的重置价格应依法定期确定或公布。但未明确由谁负责定期确定公布，是否必须由房屋建设主管部门与物价部门统一发文？有职权的部门未及时公布如何处理？不符合上述原则、确定程序的拆迁补偿标准是否可以作为人民法院审理拆迁案件的依据？根据从省建设厅了解到的情况，我省由各个设区的市建设主管部门确定公布房屋重置价，按照省里的要求，应当是建设主管部门与物价部门统一发文，但实际情况执行得并不好。现在一般由市建设主管部门单独发文，有的地方公布不够及时。
    2、拆迁补偿标准如何体现地区经济发展水平差异
    拆迁条例仅对补偿标准作了原则性规定，但由于各地经济水平发展差异，在设区的市所辖的各个县是否应当采取统一补偿标准？我省有些市人民政府统一制订标准，有些市人民政府再授权给县级人民政府。在授权县级政府的地区，县级政府制订的标准往往低于该市的统一标准。按照通常理解，市拆迁办法规定的标准应当适用于该市整个辖区范围，各县的标准可以高于，但不应低于该标准，因而再授权制订较低补偿标准的做法不够合理。
    3、拆迁价格评估应遵循什么样的程序原则
    新拆迁条例规定，拆迁补偿价按市场评估确定。但相关配套措施尚不完备，未详细规定按照什么程序评估，评估原则与一般房地产市场价格评估有无区别，评估机构应当具备什么样的资质等。司法实践中发现，多数评估都是由拆迁人单方委托，甚至不与被拆迁人见面。由于程序不够合理规范，被拆迁人往往对评估结果有异议，评估价格明显偏低的也较常见。对此种评估结果，能否作为定案证据使用？如果不采信，由于诉讼时房屋通常已被拆掉，也未采取证据保全，再次评估已不可能，如何处理？
另外，有些地方规定，有关涉案财产的评估一律由一个指定的评估机构受理，此种规定是否合理？没有遵照此规定的评估结果是否不能作为定案证据？
    （三）弱势群体的保护问题
1、对低收入被拆迁人的补贴不足
    低收入群体作为被拆迁人时，由于无力支付新建房屋的差价款，或者货币化拆迁取得的补偿款不够购买新房，会出现被拆迁人面临无处安身的尴尬局面，增加了社会不稳定因素。我省有的地方，已经规定了拆迁最低保障制度，如南京市规定拆迁补偿款不足5万元的补足到5万元。但力度仍不够，与不断上升的商品房市场价差距还很大。
    商品房开发建设应当遵循原地安置的原则，但有些地方新开发建设的的商品房面积较大，档次较高，被拆迁人要求原地安置，但支付不起购买新房的差价，拆迁人要求异地安置，纠纷也较多。
    2、营业用房的认定争议较大
住宅房屋用作营业房的，拆迁时按什么标准补偿争议很大。被拆迁人往往以领取了营业执照，已实际经营多年，营业收入构成主要生活来源为由，主张按照营业用房补偿。被拆迁人则认为，对房屋用途的确认，属于建设管理部门的职权，工商部门的营业执照不影响房屋的性质。我省建设厅对是否营业房的界定作出了规定。但有的地方，符合条件申请将住宅房屋变更为营业用房的，却得不到政府许可。这种情况下，仍按照住宅房标准安置对被拆迁人有些不公平，也可能导致被拆迁人丧失生活来源。
    3、无证拆迁
    按拆迁条例规定，领取了拆迁许可证才能实施拆迁。但司法实践中发现，有些拆迁人未领取拆迁许可证，在诉讼中也未补办。在未达成拆迁协议的情况下出现纠纷时，被拆迁人往往主张拆迁人侵权。严格来说，这种行为符合侵权的法律特征，但由于涉及面广，认定侵权显然不合适。在有拆迁协议的情况下出现纠纷时，有时拆迁人不按约定履行义务，却主张协议无效。由于恢复原状已不可能，认定合同无效竟然对拆迁人更为有利。
    （四）集体土地上的房屋拆迁没有规定
    目前的拆迁管理法规仅调整城市房屋拆迁，农村集体土地上的房屋拆迁则无法可依。集中表现为拆迁的程序较为混乱，补偿安置原则无法确定。
    1、程序混乱侵犯被拆迁人利益
    集体土地上的房屋拆迁往往与土地征用混在一起，例如“净地出让”。征地和出让是两个程序，应当由建设单位申请，政府征用土地，出让给建设单位，建设单位再与原土地使用权人签定协议，进行拆迁。但有些地方政府为招商引资，将成片集体土地征用，拆除土地上所有房屋设施，然后再将土地出让给外商等，实行所谓“净地出让”。在建设单位（用地人）缺位的情况下，政府大包大揽不合理。政府应当支付的费用实际包括两块，一是土地补偿费，应支付给土地所有人；二是拆迁补偿费，应支付给地上附着物所有人。对地上附着物的补偿，应当与被拆迁人协商。协商不成的，经过有关部门裁决。但实践中政府往往并不与被拆迁人协商，被拆迁人又被剥夺了与建设单位协商的权利，合法利益难以保障。
2、安置补偿标准不明确
    关于征用集体土地对地上附着物的补偿标准，土地管理法第四十七条规定由省、自治区、直辖市规定，但我省尚未有统一标准。在小城镇建设等不转变土地性质的拆迁如何补偿，目前连授权谁确定的条文都没有。通常情况下，都是乡镇政府自行制订标准，由于权限不清，安置补偿原则不明，引发了较多纠纷。
    二、解决问题的思路
    调查中发现的以上问题，我们认为需采取以下对策：
   （一）人民政府应转变职能、依法行政
    1、政府应当严格按照法律法规的规定行使职权
    抽象行政行为具有普遍性、规范性特点，影响面广。一个不当的抽象行政行为，可能会引起一定范围内的群体性纠纷，影响社会稳定。因此，政府作出抽象行政行为尤其应当慎重。政府应当转变自身职能，不应直接参与市场竞争。政府不宜直接作为拆迁人，市政拆迁应当委托有拆迁资质的房地产开发公司实施。上级人民政府对下级政府应当加强监督，对不当行为应当及时制止、纠正。
    2、政府应当加强对拆迁市场的宏观管理
    政府对拆迁市场管理不善的主要原因是与房地产开发商关系过于密切。有很多房地产开发公司就是政府设立的，有些开放商是政府请来的，与政府有千丝万缕的联系。政府应当斩断与房地产开发公司的不规范联系，与所设立的房地产公司彻底脱钩。同时，加强对房地产开发公司的监督管理，对在拆迁中的违规行为应当依法及时予以处理、制裁，尤其要强化许可制度的执行，杜绝无证拆迁。
    3、人民政府应当加强对低收入被拆迁人的保障
    通过建立和完善补贴制度，发放政策性贷款等措施，杜绝被拆迁人无家可归的现象出现。同时，政府在进行建设规划时，应当考虑多建设一些适合于低收入阶层居住的经济适用房。此外，建议政府部门完善房屋使用性质变更的制度，对符合条件申请住宅房屋变更为营业用房的，及时予以办理。
    （二）人民法院审理房屋拆迁案件应当遵循权利本位原则，维护社会稳定
    由于房屋拆迁案件的特殊性，审理时应特别注意坚持以下原则；
    1、坚持权利本位观，维护被拆迁人合法权益
    民法是私法，审理民事案件应当坚持权利本位观。民事权利是私权利，私权利是与公权利相对应而言的，公权利的膨胀必然导致私权利受到侵害。从某种意义上说，房屋拆迁法律关系具有一定的行政属性，与公权利密切相关，被拆迁人往往会处于不利地位。因此，审理房屋拆迁案件，既要维护城市建设需要，更要注意维护被拆迁人的合法权益。对地方规范性文件，既要按照立法法的规定审查其是否属越权制订，又要审查其内容是否与法律法规的规定相抵触，对属无权、越权制订的，或者内容与法律法规相抵触、侵犯被拆迁人合法权益的地方规范性文件，不能作为审理案件的参照依据。
    2、把维护社会稳定作为工作的重点
    住房是群众的最基本的生存条件之一，房屋拆迁案件关系千家万户的最根本切身利益，解决得不好，极易引起群体性纠纷，影响社会稳定。因此，审理房屋拆迁案件时，必须特别注意维护社会稳定。对可能引发群体性纠纷的，应坚持多作调解息诉工作，不能就案办案，轻易下判。对影响大 的案件，要向党委、人大汇报，寻求支持。并要注重与政府的沟通，如果可能，请政府协调解决一些问题。对政府及政府有关部门行政执法中的一些不当作法，可以采取司法建议形式提请改正。
    （三）理顺关系、严把案件受理关
    目前在拆迁案件的受理问题上，主要是将不属于民事纠纷受理范围的纠纷，作为民事案件受理。这是房屋拆迁案件之所以难办的重要原因之一。我们认为，以下几种拆迁纠纷不宜作为民事案件受理：
    1、无协议的拆迁纠纷
    国务院1991年拆迁条例第十四条、2001年拆迁条例第十六条规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，由拆迁主管部门裁决，被拆迁人是拆迁主管部门的，由同级人民政府裁决，当事人对裁决不服的，可以向人民法院起诉。依据此规定，未达成拆迁协议的拆迁纠纷，人民法院不应当直接受理。应当先行由政府或政府主管部门裁决。政府主管部门依职权作出的裁决，不同于居中仲裁，性质属于行政行为，当事人不服，向人民法院起诉的，应当作为行政案件受理。最高人民法院法复[1996]12号文，规定当事人仅对安置补偿等问题发生争议，或者达成协议后反悔的，未经行政机关裁决，人民法院作为民事案件受理。从字面上看，并未突破须有拆迁协议才能直接受理的规定。我省司法实践中对该批复理解有争议，有意见认为无拆迁协议，仅对安置补偿发生争议，也可作为民事案件直接受理。这造成了执行中的混乱。
    实行裁决前置制度，人民法院民事审判庭仅须就拆迁协议的效力、履行等问题进行审查，可以彻底解决民事案件中当事人地位事实上不平等问题，避免在案件审理中的被动局面。
    2、因政府行为引起的纠纷
    第一、政府作拆迁人的纠纷。由于当事人之间地位不平等，一般不宜作为民事案件处理。政府或政府部门作为拆迁主体，应当仅限于满足自身执行职能的需要，例如政府为建办公楼而实行拆迁。在此情形下，政府应当与被拆迁人达成安置补偿协议，仅就协议的履行发生争议的，可以作为民事案件受理。第二、涉及政府行为合法有效与否的拆迁纠纷。应当先行通过行政复议程序或行政诉讼程序，就有关行政行为合法有效与否作出确认，再行解决安置补偿案件。如被拆迁人对政府规定的拆迁意见等有异议的案件，地方政府与开发商串通损害被拆迁人利益的案件等，不应当直接作为民事案件受理。第三、由于对弱势群体保护不足引起的纠纷。属于社会保障机制不健全范畴，不应由人民法院解决，应告知当事人寻求政府协调解决。
    （四）建议尽快制订完善有关拆迁的法律法规
    1、建议省有关部门对拆迁规范性文件进行清理
    目前我省各级人大、政府及政府有关部门制订的关于拆迁的规范性文件数量众多，制订程序较为混乱、内容有些互相抵触，引发纠纷很多，也造成人民法院审理案件适用法律的困难。建议省有关部门对本单位及辖区内下级单位制订的拆迁规范性文件进行一次清理。修改、废止与法律法规、上级规定相抵触的规定。为防止以后再次出现这种局面，建议各级人大建立相应制度，加强对规范性文件的审查监督。
    2、建议加紧制订农村集体土地上房屋拆迁管理规定
    我国农村城市化进程加快，集体土地上的房屋拆迁纠纷日益增多，迫切需要有相应的法律法规予以调整。但目前相关的法律条文仅有土地管理法中相关规定，不够系统详尽，又缺乏配套措施。建议省人大根据土地法的授权，抓紧制订征用集体土地对地上附着物的补偿标准。以地方法规的形式尽快制订集体土地上房屋拆迁管理规定，对农村集体土地上房屋拆迁的原则、程序、安置补偿标准等予以明确。在条件成熟时，提请国务院制订农村房屋拆迁管理条例。
    3、建议最高人民法院对房屋拆迁案件作出司法解释
    对案件的受理、诉讼程序予以明确，以澄清对法复[1996]12号文的理解。明确针对对房屋拆迁案件的特点，应当采取什么审判原则。对拆迁案件中的一些难以处理的具体问题，如对政府规范性文件的参照原则、拆迁安置补偿标准的认定、无证拆迁、异地安置等作出规定，以利于统一执法。