从“公共利益”界定看拆迁问题

2007年10月1日《中华人民共和国物权法》正式生效,物权法第42条规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。我国2004修改的《宪法》第10条第三款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用,并给予补偿。”《城市私有房屋管理条例》第4条规定,“城市私有房屋因国家建设需要征用拆迁时,建设单位应当给予房屋所有人合理的补偿”。《土地管理法》第二条第二款规定,“国家为了公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用”,同时在第58条第一款第(一)项规定,“国家因为公共利益需要使用土地的,可以依法收回国有土地使用权。”2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议修正的《城市房地产管理法》第6条规定,“为了公共利益的需要,国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋,并依法给予拆迁补偿……”第20条规定,“在特殊情况下,国家可以根据社会公共利益的需要,依照法律程序提前收回出让土地使用权。”上述法律条款中均出现了“公共利益”，但对于“公共利益”的认定，却没有做出详实的规定。
    从1991年6月13日，国务院发布第一部系统规划房屋拆迁行为的行政法规《城市房屋拆迁管理条例》。2001年，国务院常务会议对该条例进行了修改，并于当年的7月1日正式实施，但仍未区分好公益和商业拆迁。而随着中国经济的飞速发展，城市各种用地需求大幅增加，工厂，商业住宅如雨后春笋般的出现，于是，拆迁成为了一个城市建设的一道靓丽风景线。而法律在“公共利益”上的模糊界定，导致各级政府在进行城市建设，规划之际，均打着“公共利益”的幌子进行强拆，可想而知，这样的行为肯定会导致社会问题的出现。诚然，各级政府在进行城市建设之际，不可避免的要进行拆迁，重建，来提升城市的竞争力，从而建设更美好的城市，改善人民的生活水平，这样的行为无可厚非，是从公共利益出发的。然则，是否城市建设的一切行为，都是为了公共利益，这肯定是值得商榷的。现实生活中，政府主导下的拆迁行为也引发了一系列血的教训，部分弱势群体在政府和开发商的欺压下，只能以生命的代价去捍卫自己的家园。成都的唐福珍为了抵抗强拆，用汽油自焚，但她的死亡并没有阻止到自己房屋被拆的命运。青岛的张霞，在遭遇到第四次执行强制拆迁时，在自家门前，面对拆迁的挖掘机，将汽油浇在自己身上。他们只是众多强拆行为下所引发的人间悲剧下的小小缩影，但这不得不引起各级人民政府的反思！
    面对这越演越烈的强拆所引发的社会问题，《城市房屋拆迁管理条例》明显已经不再适用现在社会发展的需求了，条例的修改迫在眉睫。而其中，“公共利益”范围的有效界定成为条例修改所面对的不可回避的问题。2011年1月19日国务院第141次常务会议通过《国有土地上房屋征收与补偿条例》，自公布之日起生效。该条例首次对“公共利益”进行了列举，条例的第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：
    （一）国防和外交的需要；
    （二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；
    （三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、 防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；
    （四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；
    （五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；
    （六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。
      这是立法在“公共利益”上界定的首次尝试，尽管还有不足之处，如与同为大陆法系的日本对公共利益范围的界定相比较，新拆迁条例对公共利益范围的界定依然比较模糊、粗略和原则，兜底条款的设置更为行政机关随意认定公共利益开了方便之门。但不能否认，该条例对于“公共利益”界定实属重大进步。而“公共利益”的界定，是一个世界性的问题，笔者相信随着中国法治环境的不断优化，中国法律条文的不断完善，我们国家能够很好的处理好“建设”与“拆迁”，“公共利益”与“个人利益”之间的矛盾。