我国亟需构建环境行政补偿制度

2008年国家环境保护总局更名为环境保护部，从国务院的直属单位变为国务院组成部门，意味着国家对环境保护的重视。甚至早在2003年，习总书记在浙江工作期间就曾提出“绿水青山就是金山银山”的科学论断。不仅国家层面重视环境保护，从各种环境保护志愿组织的出现到新闻媒体对污染行为的曝光，无一不显示着社会各界早已形成的共识：经济发展不能牺牲环境保护。

随着对环境权利的日益重视，行政机关因保护环境而作出类似于企业搬迁、居民搬迁等行政行为，关于这些行政行为对相对人产生的补偿问题也就逐渐增多，值得我们深入探讨。

一、环境行政补偿的概念

学界目前对于环境行政补偿还没有公认的定义，我们只能借鉴其它法域的理论及我国的《国家赔偿法》中对行政赔偿的定义来界定环境行政补偿。我国台湾地区学者认为:“国家在行使公权力的过程中，对人民造成非法定的损害结果，而由代表国家的行政机关负起弥补损害结果的制度，称之为‘行政损失补偿’”。[1]行政赔偿则是指行政机关及其工作人员违法行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，行政机关作为赔偿义务机关应当给予赔偿。

从以上两个定义可以看出行政补偿行为的发生主要是基于行政机关的合法行政行为侵犯了相对人的财产权而发生了补偿义务。又因为我国目前没有明确的环境权诉讼及保障制度。所以，笔者认为，环境行政补偿定义为：国家行政机关及其工作人员因环境保护的目的，在实施合法合法行政行为过程中对相对人的合法权益造成损害的，应当给予补偿。

二、我国环境行政补偿存在的问题

（一）缺乏明确、统一的环境行政补偿实体规定

行政补偿在我国的行政法法律体系中还未得到系统规定，更不必说环境行政补偿的规定。因此，我国的环境行政补偿缺乏统筹规划，对于环境行政补偿的规定散见于各类部门规章、地方性法规，没有统一的程序和标准。单行法律、法规要么干脆没有补偿标准，要么对环境行政补偿问题作出补偿的标准、程序差别很大，有很强的政策性，执行起来随意性大，使得环境行政补偿流于形式。此外，单行法律与有关法规之间还存在着不协调的情况，如1999年颁布实施的 《中华人民共和国土地管理法》第47条规定，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前三年平均年产值的6-10倍。但是该法第51条又规定，大中型水利、水电工程建设征用土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。结果就出现了征用同样的土地，由于用途的不同而导致了补偿标准相差很大。[2]

（二）没有具体、可行的环境行政补偿程序规定

行政法的基本原则之一就是便民高效，但是目前的环境行政补偿不仅没有统一的实体权利规定，也没有环境行政补偿的实施程序规定。行政补偿的提起是由行政机关主动提起还是行政相对人提起，补偿方案是否应该经过调查、确认、核定、报告、讨论等步骤，补偿方案是否允许行政机关与行政相对人协商，如何协商，协商不成，可否申请裁决等等一系列的问题都没有相关的规定。在实际操作中，相对人往往因为没有明确的程序规定而受到行政机关的摆布。这对于相对人的利益保护极为不利，也容易使得相对人采取法律外的手段来维护自己的权益。

三、构建环境行政补偿的几个建议

（一）建议出台统一的环境行政补偿法

目前我国不仅有了零散的环境行政补偿制度，而且已经有了统一的国家赔偿法和丰富的国家赔偿实践。出台一部统一的环境补偿法规可以说时机已经成熟。环境行政补偿统一立法可以解决目前各种单行法律、法规零散、抽象、不便于执行的弊病，也可以有序快速地推进我国的环境保护事业发展。

环境行政补偿法可以对上文所述的单行法律法规、部门规章、地方性法规的规定进行梳理，根据后法优于前法的原则，能够使得环境行政补偿领域的法规在不大规模地被修订的情况下得到统一整理。

（二）建议明确环境行政补偿的程序与标准

行政补偿往往伴随着行政机关的行政行为，所以一般应由行政机关主动提起行政补偿程序，并给予补偿。但是也要允许相对人在行政机关没有提起补偿程序时，由相对人向行政机关提出申请，由行政机关对补偿的标准与方式予以确认。

从目前的情况来看，对于环境行政补偿的形式，其应以能够弥补相对人受到的实际损害为标准，原则上以支付补偿金为主要方式，能够返还财产或恢复原状的，予以返还或恢复原状。至于补偿的标准，可参照行政赔偿的标准，以补偿相对人的实际损失为原则。

（三）建议形成环境行政补偿的司法救济途径

当行政机关不予确认或者不予补偿或对于补偿标准过低时，应当允许相对人通过司法途径来维护自己的利益。建立环境行政补偿的司法救济途径不仅有利于相对人在法律的框架下维护自己的合法权益，也有利于形成对行政机关的司法监督，促进行政机关依法行政、合理行政。

[1] 李惠宗：《行政法要义》，台北五南图书出版公司2001年版，第663页。转引自练琪：《环境行政补偿制度研究》，载《中国环境管理干部学院学报》2006年第4期，第15页。

[2]陆维福：《论环境行政补偿》，载《安徽农业大学学报(社会科学版)》2007年第4期，第63页。