我国基本养老保险制度的基本情况、主要问题及立法建议

目前，我国养老保险分为城镇职工养老保险和农村养老保险。城镇职工养老保险又由企业养老保险和机关事业单位退休制度构成。 一、关于企业职工基本养老保险制度 20世纪80年代实行养老保险社会统筹试点开始进行改革探索，90年代改革全面展开并不断深化，建立了由国家、企业和个人共同负担的基金筹集模式，确定了社会统筹与个人账户相结合的基本模式，统一了企业职工基本养老保险制度。2005年，在总结东北三省开展完善城镇社会保障体系试点经验的基础上，国务院制定了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发38号文件），进一步完善企业职工养老保险制度，建立多层次养老保险体系，努力实现养老保险制度的可持续发展。 （一）主要制度 （1）基本模式：社会统筹与个人账户相结合。社会统筹部分采取现收现付模式，均衡单位负担；个人账户部分采取积累模式，体现个人责任，全部由个人缴费形成。 （2）覆盖范围：城镇各类企业及其职工，企业化管理的事业单位及其职工，城镇个体工商户和灵活就业人员，以及企业招用的农民工。 （3）基金筹集：养老保险基金主要由企业和职工缴费形成，企业缴费比例一般不超过企业工资总额的20%，个人缴费比例为8%，由用人单位代扣代缴。财政每年对中西部地区和老工业基地给予养老保险资金补助。2007年中央财政给予养老保险资金补助873亿元、地方财政补助260亿元（主要用于转制转轨成本和历史清欠）。 城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费标准为当地上年度在岗职工平均工资的20%，其中8%记入个人账户。 （4）基本养老金待遇：1997年国发26号文件实施后参加工作、缴费年限累计满15年的人员，退休后按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分构成。基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%；个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。如55岁退休的计发月数为170，60岁退休的计发月数为139。个人缴费年限累计不满15年的，退休后不享受基础养老金待遇，其个人账户储存额一次支付给本人。 由于1997年前没有建立个人账户，国发[1997]26号文件实施前参加工作，国发[2005]38号文件实施后退休且缴费年限累计满１５年的人员，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金，以补充个人账户养老金。 （5）领取资格：一是达到退休年龄，男60岁，女干部55岁，女工人50岁。二是缴费年限累计达到15年。达到退休年龄但缴费年限累计不满15年的，不发给基础养老金，个人账户储存额一次性支付给本人，终止基本养老保险关系。 （6）待遇调整：根据职工工资和物价变动等情况，适时调整企业退休人员基本养老金水平，调整幅度为企业在岗职工平均工资年增长率的一定比例。2004年调整比例是60%，2006年是80%，2007年是100%。 （7）统筹层次：从长远看，基本养老保险应当实行全国统筹，但是，在目前的财税体制下，中央和地方“分灶吃饭”，养老保险基金跨省调剂困难，实行全国统筹难度比较大。因此，统筹层次比较低，2007年底，全国共有17个省市实现了省级统筹，能够在全省统一调度使用养老保险基金，其他地方仍在实行县市级统筹。统筹层次不高，难以发挥社会保险的互济和调剂功能，不利于提高管理水平，在一定程度上影响了劳动力的合理流动。由于养老保险统筹层次低，而且转移接续困难，影响了劳动者参保的积极性，有的地方允许退还外来务工人员所缴的个人账户部分养老基金，形成“退保潮”，使养老保险制度名存实亡。 （二）实施的情况 按照中央两个确保的要求，以确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放为重点，加强扩面征缴工作力度，2004年以来基本养老金做到按时足额发放，没有发生当期拖欠，对维护社会和谐稳定发挥了重要作用。 （1）覆盖范围不断扩大。2001—2007年年均增长率超过5%。2007年底，参保人数超过2亿人，其中在职职工15156万人，离退休人员4951万。目前的负担系数约为3:1。 （2）基金支撑能力不断提高。2001—2007年基金收支规模保持高速增长，基金收入年均增长率达到20%，基金支出增长率16.6%，收入增长率连续高于支出增长率。2007年，基本养老保险基金收入7818亿元，其中征缴收入6425亿元，中央财政补助873亿元；支出6105亿元；累计结余7199亿元（含做实个人账户的积累部分）。 （3）做实个人账户工作逐步推开。1997年开始建立养老金个人账户后，由于统筹部分的养老基金不足以支付当期应当发放的养老金，因此，个人账户的养老基金与统筹部分的养老基金都用于发放当期的养老金，实行现收现付，个人账记是空账，没有积累。为了应对未来人口老龄化的压力，国务院决定做实个人账户，实现个人账户养老基金的积累。继2000年在辽宁、2004年在吉林、黑龙江试点之后，2006年国务院决定将做实个人账户试点扩大到上海、天津、山西等8省市，2007年江苏、浙江两省也提出了扩大做实试点的方案（已报国务院，待批准）。目前这些地方的个人账户并不是完全做实，做实的比例从3%到8%不等，如吉林做实比例是6%，辽宁和黑龙江是8%，做到完全做实。到2007年底做实个人账户基金累计800多亿元。 （4）退休人员得到社会化管理服务。基本实现养老金社会化发放， 2006年底超过68%的企业退休人员已纳入社区管理服务。 二、关于机关事业单位退休养老制度 目前，国家机关和事业单位工作人员实行与企业不同的退休养老制度。制度框架是：养老保险费用由国家或单位负担，个人不缴费；资金实行现收现付，单位之间互不调剂；养老金标准以本人工资为基数，按工龄长短计发。其中，国家机关公务员退休后基础工资和工龄工资全额发给，职务工资和级别工资按比例发给；事业单位工作人员退休后按基础工资和岗位工资两项之和的一定比例发给，具体比例见下表。

机关工作人员  （按职务工资和级别工资）   事业单位工作人员 （按基础工资和岗位工资） 工龄 待遇比例 工龄 待遇比例 不满10年 40% 不满10年 50% 10 – 20年 60% 10 – 20年 70% 20 – 30年 75% 20 – 30年 80% 30 – 35年 82% 30 – 35年 85% 35年以上 90% 35年以上 90%

现行机关事业单位退休制度，对保障退休人员生活，维护社会稳定，发挥了重要作用。但是，随着社会主义市场经济的发展，也暴露出许多问题，一是机关事业单位和企业实行不同的制度，待遇计发办法和调整机制不同，资金渠道不同，近年来，待遇差距问题越来越突出，到2006年底，全国平均水平机关事业单位退休人员高出企业2倍多，随着津补贴改革的到位，待遇差距还将进一步扩大，企业具有高级职称的退休人员赶不上机关事业单位普通工人的退休金，社会反应强烈，不利于社会稳定。二是机关事业单位职工不缴费，待遇水平高，企业职工缴费，待遇水平低，不利于事业单位自身改革和吸引人才到企业工作，影响到人员流动。三是一些自收自支事业单位由于生产经营困难，其退休人员养老金不能保证正常发放，产生拖欠。 自上世纪90年代初开始，一些地区开展了机关事业单位养老保险制度改革试点，试点地区实行单位和个人共同缴费，有的还建立了个人账户。到2006年底，全国共有参保人员1910万人，其中，工作人员1513万人，离退休人员397万人。从试点情况看，由于待遇与缴费不挂钩，计发办法没有改变，仍按机关事业单位的办法计发待遇，导致退休审批、基金管理与待遇计发责权分离等新问题。近年来，为配合事业单位总体改革的进程，由中央编办牵头，劳动保障部、人事部、财政部对事业单位养老保险制度改革问题进行了反复研究，提出了事业单位养老保险制度改革的基本思路：一是机事企分开。由于各地区各部门对机关养老保险制度改革的认识尚不一致，需要进一步研究论证。对事业单位改革已基本取得一致意见，可以先行改革。二是与事业单位分类改革配套进行。现有承担行政职能的事业单位执行机关公务员的养老保险制度，从事生产经营活动的事业单位执行企业的养老保险制度，分类改革后保留的事业单位单独制定事业单位的养老保险制度。三是离退休分开。事业单位离休人员维持现有的经费保障机制和管理体制；退休人员纳入新建立的事业单位养老保险制度。四是老中新分开。老人老办法，新人新办法，中人逐步过渡，保持待遇水平平稳衔接。五是统筹考虑机关、事业和企业退休人员的基本养老金待遇水平，并适时调整。就事业单位养老保险制度方案而言，主要是实行单位和个人缴费制度，缴费水平、基本养老金计发办法与企业制度完全一致，基金单独管理，个人账户逐步做实。对新老计发办法差额部分，由单独建立的职业年金来弥补，保证新退休人员待遇水平不降低。近期，四部门将正式向国务院常务会议提交改革方案，待讨论通过后在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点。 三、关于农村养老保险制度 目前，农村养老保险制度还处于探索阶段。一些有条件的地方开始尝试开展农村养老保险，养老基金的筹集由地方政府、集体经济组织和个人各分担一部分，有的地方按照城镇职工养老保险的模式分别建立统筹基金和个人账户，有的地方只建个人账户。 四、企业年金 企业年金是补充养老保险。我国从1991年开始建立企业补充养老保险制度，2000年，国务院决定将企业补充养老保险更名为企业年金，实行市场化管理运营。2004年以来，劳动保障部制定颁布了《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理机构资格认定暂行办法》，会同银监会、证监会、保监会制定颁布了《企业年金基金管理试行办法》。国务院决定和三个部颁规章颁布实施，确立了企业年金制度的基本框架。这一制度体系，体现了国家政策支持、企业自主建立、市场管理运营、政府加强监管的原则。 《企业年金试行办法》对如何建立企业年金作了规定，主要原则和内容有六个方面：一是规定了建立企业年金的条件。企业要实行年金制度，必须首先参加基本养老保险，按规定履行缴费义务。同时，要具备相应的经济条件，民主管理基础比较好。二是确定了制度模式。企业年金采取个人账户管理的方式，参保人员将来的待遇高低，取决于缴费多少和投资运营收益。三是界定了适用范围。建立企业年金的企业，所有试用期满的职工都应当享有。当然，具体到每个人享有的标准，可以按照贡献大小、资历长短等因素，适当有所差别，体现激励作用。四是明确了费用来源。企业年金由企业和职工个人共同缴费，单位和个人的缴费比例可以有所不同，但不能只由一方缴费。企业缴费不超过本企业上年职工工资总额的1/12；职工个人缴费不超过本人上年工资总额的1/12；企业缴费在工资总额4%以内的部分可从成本中列支。五是规定了待遇领取方式。年金待遇可在退休后根据本人实际情况，选择一次性领取，或者定期领取。六是明确了建立企业年金的程序。建立企业年金，必须充分发扬民主，经过广泛的集体协商，反映广大职工的意愿；必须制定企业年金方案，对资金筹集和基金管理方式、享受年金待遇的条件和计发办法、组织管理和监督方式等事项作出明确的约定；企业年金方案要报劳动保障部门备案。 截止到2006年底，有24000多家企业建立企业年金，参加年金制度的人数达到964万人。同时，基金规模有较快增长。1991—2000年的10年间，全国企业年金规模不到200亿元，平均每年增加不到20亿元；至2007年底累计已达1300多亿元。 五、立法建议 1．关于养老保险覆盖范围问题。养老保险总体上分为两部分，一部分是城镇职工基本养老保险，一部分是农村养老保险。建议社会保险法中明确城镇职工基本养老保险覆盖范围为机关、团体、企业、事业单位、民办非企业单位、有雇工的个体工商户及其职工，以及有条件的无雇工的个体工商户、非全日制从业人员。 关于农民工养老保险问题。这一群体目前处于不稳定状态，随着城镇化进程进一步发展，将来一部分人稳定生活在城镇，一部分人回农村生活，没有必要单独出台农民工养老保险制度。对目前已在用人单位工作的农民工，劳动合同法已有明确规定，即必须签订劳动合同，参加社会保险，其权益是有保障的。 2．关于基本养老保险制度模式问题。实践证明，统账结合的制度模式是适合中国国情的正确选择。经过多年的探索和改革，企业职工基本养老保险制度日趋完善，机关事业单位养老保险制度改革也应当实行与企业制度基本相同的模式。也就是说，将来城镇职工基本养老保险是社会统筹加个人账户，农村养老保险主要以个人账户为主。建议社会保险法中明确城镇职工基本养老保险的社会统筹基金和个人账户基金实行分别管理，为下一步个人账户实账积累奠定基础。 3．关于统筹层次问题。目前财税体制下，各省利益的相对独立性造成跨省调剂基金十分困难，加之社会保障信息网络和管理手段滞后，全国统筹难以一步到位。建议目前以明确基本养老保险基金实行省级统筹为宜，待今后条件具备时再进一步提高统筹层次。