《集体土地征收补偿条例》不出台之困境简析

《集体土地征收补偿条例》不出台之困境简析

作者：尹利兵律师

众所周知，农村土地绝大部分为集体土地，土地问题不解决好，农村问题就会有麻烦。所谓集体土地征收是指国家为公共利益的需要，通过法定程序，将原属于农民集体所有的土地征为国有的行为。 土地征收方案依照法定程序批准后，由被征收土地所在地的市、县级人民政府予以公告并组织实施。2012年3月14日，温家宝总理在答中外记者问中义正词严地承诺要在其任职的最后一年做好两件事，其中第二件事情就是要制定并出台《农村集体土地征收补偿条例》。然而，传说中的2012年已经过去四年，农民百般期待的《农村集体土地征收补偿条例》仍未出现在公众的视野。

对于《集体土地征收补偿条例》殷切期待，不仅仅是数以亿计的农民老百姓，还有我们作为征地维权的律师和其他的法律工作者，由于有关集体土地征收没有最直接的法律法规依据，导致我们在代理土地维权案件和处理相关征地纠纷中也是举步维艰。那么《集体土地征收补偿条例》为什么没能成为温总理的礼物，反而成为本届政府的“政治遗产”呢？笔者作为专业征地维权律师，结合自身的经验体会，抛砖引玉作如下简单分析：

一、《集体土地征收补偿条例》未出台的直接原因是《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》至今未表决通过。

根据《中华人民共和国立法法》的规定，从程序上，要先通过、颁布实施修订后的《土地管理法》，只有通过了《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》，《集体土地征收补偿条例》才能得以颁布实施。由于我国目前的土地征收的法律主要集中于土地管理法中。农村土地问题已经到了必须从顶层制度上加以通盘考虑的时候，而不能头痛医头，脚痛医脚。因上位法迟迟修改未能通过，才是《农村集体土地征收补偿条例》难产的直接原因。

二、各级政府土地财政式的圈地运动成为集体土地征收补偿制度改革难产的经济原因。

在法治社会中，任何国家都可以因为公共利益而强制征收私人的财产。然而，由于中国特殊的经济形势，使得土地征收在政府的手中成为增加财政收入的工具，中国的大地上正上演着中国式的“圈地运动”，也使得一部真正适时保护集体土地上农民利益的法律从未真正问世。随着我国工业化和城市化进程的加速，社会对土地的需求也不断加大，使得有限的城市土地越发稀缺。这必然导致工业向农业要资源、城市向农村要土地的现象，也不可避免地会导致农村集体土地被征收、转为建设用地。

中国特殊城镇化的表现特点为：1、发生于地少人多之际，农地被破坏严重，城市化进程付出的代价沉重；2、成长于公有制的国情下，国家垄断土地一级市场并开放土地二级市场；3、政府以国家名义通过土地征收这种几乎剥夺的方式进行；4、决定土地出让的权力者泛滥的寻租行为，土地官员腐败最为常见；5、农民的利益被“合法”的掠夺。如果不从制度上改变我国各级政府对土地财政的严重依赖，那么土地征收必然带有城市化、工业化目的，使得土地征收成为完全由政府主导的强制行为以增加财政，而被征收人的利益保护长时间难以在法律上找到合理的答案。

三、利益博弈没有结论是《集体土地征收补偿条例》未出台的根本原因。

从利益分析看，立法难产的主要原因是各个利益主体的利益搏弈造成的。集体土地征收中的利益方，包括各级政府及其职能部门、建设单位、集体经济组织、集体土地使用权人和其他权利人。面对中国农村集体土地的大蛋糕，如何进行利益的重新分配，产生了特殊的利益格局。而利益集团之间的博弈亦成为无法出台合理的农村集体土地征收补偿制度的现实原因。

在土地征收行为产生的法律关系当中，主要存在着建设单位、政府和集体土地使用人之间的利益博弈格局。目前我国被征收土地收益的分配格局大致是，地方政府占20%至30%，企业占40%至50%，村级组织占25%至30%，而处于弱势地位的农民仅占5%至10%。农民失去了土地，既没有得到就业安置，也没有得到社会保障，导致群众不断上访和群体性事件发生，给社会稳定埋下了隐患。

由于我国目前集体土地上权利主体的弱势地位，集体土地征收的法律制度亦应是侧重于保护农民利益的“倾斜法”。但现实的土地征收分配模式却与该理念完全相悖。而处于弱势地位的农民来讲，要通过立法来重新分配符合自己利益诉求的蛋糕份额，有来自政府和企业两个强大的利益集团的双重阻挠。至今为止，关于集体土地征收的利益分配问题，立法机关尚未取得政府和企业两个强大利益集团的明显让步，自然相关法律法规也就无法出台。

四、立法时机尚不成熟是《集体土地征收补偿条例》未出台的深层原因。

 也许公众对于立法时机尚不成熟这一原因很不理解，关于集体土地上征收的惨案层出不穷，对于《集体土地征收补偿条例》出台的呼声也可以说是民声鼎沸，怎么还能说时机不成熟呢？然而，一部新的法律的出台不能一蹴而就，其需要实践的不断斟酌，需要同时间不断进行磨合。

对比2011年发布实施的新《国有土地上房屋征收与补偿条例》，可以发现其脱胎于已经被废止的《城市房屋拆迁管理条例》，而《城市房屋拆迁管理条例》成文于1991年，中间跨度20年，且关于集体土地征收制度可以说是没有前车可鉴，要想保持法律持久的适应力和平衡各方利益，其难度不亚于编纂一部《民法典》。纵观我国立法史，监督法从酝酿到出台跨越五届人大、历经20年；物权法孕育14年，先后8次审议；行政诉讼法修订一次时隔25年；……由此可见，中国立法史上一些著名的法律“难产儿”纷纷降生，成为独特的立法景观。事实上，立法者正是通过不断回应社会争议、谋求各方共识、平衡不同诉求，逐步打通诸多立法“瓶颈”。

总之，《集体土地征收补偿条例》之所以难产，原因是中国特殊历史时期各方利益难以平衡的局面造成的。理性来讲，立法也决不是根除一切社会痼疾的灵丹妙药，理性的法治建设只能是一个有所为有所不为的渐进过程。在《集体土地征收补偿条例》难产之前，理性维权仍然需要依据土地管理法及其实施条例、物权法等法律法规基础上，借鉴《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，对农村集体土地上房屋征收的行政强拆通过司法途径来加以遏制，将农村集体土地上房屋征收强制拆迁权力赋予人民法院，才会有利于切实保障农民的合法权益，并减少乃至杜绝农村集体土地上房屋征收恶性事件发生，促进社会和谐与稳定。

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