土地征收复议案件申请人资格探讨

1. 有权申请行政复议的主体        有权对征地批复申请行政复议的主体，必须是其物权受到征地行为影响的人，包括被征地所有权人、建设用地使用权人和土地承包经营权人。 被征地所有权人。土地征收批复的直接法律效果是国家强制性地将农民集体所有的土地征为国有，实现所有权的转移，农民集体土地的所有者是征地行为的直接相对人，与征地行为有着直接的法律上的利害关系，可以申请行政复议。《土地管理法》第十条规定了我国三级所有的农民集体土地所有权制度，即村内农村集体经济组织或村民小组范围内农民集体、村范围内农民集体、乡（镇）范围内农民集体三级所有。这三类所有权主体均为“农民集体”，即一定地域范围（乡镇、村或村民组）内的所有农民。所有权主体虚化，不利于所有权的行使和维护。针对这一问题，2007年颁行的《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）对农民集体土地所有权的行使代表首次作出明确规定，“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”行政复议机关在审查以村民委员会或村民小组的名义提起的行政复议申请时，要特别注意审查该复议申请是否是所有权人的真实意思表示。村委会代为申请行政复议的，应经村民大会或村民代表大会同意，在递交行政复议申请书的同时，应附村民大会或村民代表大会的决议；村民小组代为申请行政复议的，应经村民小组会议同意，在递交行政复议申请书的同时，应附村民小组会议的决议。 被征地范围内的建设用地使用权人。建设用地使用权属于用益物权。被征地范围内的建设用地使用权根据土地用途的不同可分为：宅基地使用权、乡镇企业用地使用权、乡村公益用地使用权三类。集体土地被征收，依附于集体土地上的建设用地使用权也随之灭失，土地征收对建设用地使用权人的权益将产生重大影响。因此，建设用地使用权人有权申请行政复议。 被征地范围内的土地承包经营权人。根据《物权法》的规定，土地承包经营权具有物权的性质，因此土地承包经营权人不服征地批复行为有权申请行政复议。需要探讨的是，通过转让、互换方式进行承包经营权流转的，对征地批复不服有权申请复议的主体究竟是原承包经营权人还是承包经营权受流转人。要回答该问题，必须分析通过转让、互换方式流转承包经营权产生的法律效果。土地承包经营权的转让是指承包方将其拥有的未到期的土地承包经营权以一定的方式和条件转移给他人的行为，转让后原土地承包关系自行终止，原承包方承包期内的土地承包经营权部分或全部灭失。土地承包经营权互换是指土地承包经营权人将自己的土地承包经营权交换给他人行使，自己行使从他人处换来的土地承包经营权。互换土地承包经营权，是农户在自愿的基础上，在同一集体经济组织内部，对人人有份的承包经营权进行的微调。土地承包经营权转让和互换的结果是土地承包经营权的整体转移，原承包关系终止，新承包人与农村集体经济组织建立新的承包关系，依法取得了农民集体土地承包经营权。[1][⑧]因此，通过转让、互换方式进行承包经营权流转后，不服征地批复申请复议的，原承包经营权人申请权灭失，受流转人取得申请权。 行政复议实践中，对征地案件行政复议申请人资格审查的难点在于：第一，由于我国农村土地登记制度的不完善，申请人难以证实其土地权利人身份。如某村民组不服省政府征地批复申请行政复议一案中，被征土地位于某村民组境内，但集体土地所有权证却发给了行政村，关于该村民组是否有行政复议申请人资格，有人认为，行政村是被征地的所有权人，村民组不是所有权人不能以所有权人的名义申请行政复议；有人认为，虽然集体土地所有权证发给了行政村，但根据《土地管理法》的规定，被征土地在村民组境内，村民组才是真正的土地所有权主体，有权申请行政复议。第二，被征地位置不明确，致使土地权利人有时很难证明其对被征地有使用权。尤其是以个人名义申请行政复议的案件中，复议机关不仅要审查申请人有没有相关的土地权利证书，还要审查申请人拥有使用权的土地是否在被征地范围内。但由于征地批复中通常仅写明被征地所在的村或村民组，被征地位置不明确，复议机关很难判断申请人具有使用权的土地是否在被征地范围内。   2.无权申请行政复议的主体         对被征地没有使用权的本集体经济组织成员。对被征土地没有承包经营权或建设用地使用权的村民个人，虽然是土地所有权人的一份子，但农民集体土地是由全体村民不分份额的共同所有，也就是说对所有权的行使及权利救济必须由法定的所有权人代表来行使，村民个人不能代表农民集体行使所有权，不具有行使所有权的能力和资格，当然也不能代表所有权人对征地行为申请行政复议。同时，由于他们对被征地没有使用权，政府征地行为也不直接影响使用权益，其无权以个人名义申请行政复议。 通过转包、出租、入股、反租倒包等形式取得农民集体土地使用权的受流转人。土地转包，指承包方将自己承包期内承包的部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营，承包人与发包人的原承包关系和土地用途不变。土地出租，是指承包方作为出租方，将自己承包期内部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农业生产经营，并收取租金的行为。出租后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务，承租方按出租时约定的条件对承包方负责。土地入股，是指在承包期内，承包方将土地承包经营权量化为股份，以股份入股形式与他人共同生产，按股分红。反租倒包，是指由农村集体经济组织出面把农户的承包地反租过来，集中连成一片，给予农户适当的经济补偿，再把土地承包进行转租或发包给农户、个人或企业单位。通过转包、出租、入股、反租倒包等形式取得农民集体土地使用权的受流转人，没有取得承包经营权，不是新的承包权人，他们所取得的是依据合同使用土地的债权，因此无权对征地行为申请复议，但是，其土地收益因政府征地行为受损的（如青苗、林木等地上附属物受损），可以所有权人身份要求给予补偿。
                                                                              北方土地拆迁法律维权 中心