论宪法作用的发挥

论 宪 法 作 用 的 发 挥

 清华大学法学院2004法硕班：曲海斌

宪法是国家的根本大法，是一个国家的总章程。宪法应该是全民意志的体现，是治理国家的根本依据。宪法应该具有最高的效力，最神圣的地位。

中国的宪法被称为“母法”，“根本大法”，宪法的内容也表明其具有至高无尚的效力，从宪法条文内容来看，似乎是完好无缺的，可谓体系完整、结构严密、设置合理、层次分明，一个充满生机和希望的理想王国呈现在人们面前。然而，现实中并非如此，一些违反宪法的行为时有发生；抵触宪法的地方性规定层出不穷；目无法治的一方土政策肆意对抗宪法和法律；践踏人权、视宪法保护之权利为无物的现象比比皆是；破坏法制、长官意志为所欲为的情形依然存在；如此等等，莫若一词。宪法的作用得不到应有的发挥，中国宪政之路何其艰难矣！

国人莫不期盼施以宪政，从而使得国富民强，社会文明进步，人性得以充分发展。越来越多的人们已经逐渐认识到宪政的重要性和社会机制的两极作用，时代呼唤着宪政，期待着宪法作用的有效发挥。宪法作为全民意志的集中体现，应当以其应有的历史地位和独特作用真正地登上历史舞台，以其独立于任何势力和集团的左右，以其固有的民主法则自在运行。实施宪政，当以宪法为根本，是以宪法为核心而展开民主与法治的完美结合，而又能摆脱任何人为的制约及非法的干涉，使宪法既能独善其身，又能集思广益，独立发挥其主宰功能。

我国自建国后制定过四部宪法，宪法作为根本大法的体系地位基本确立。但是，在落实上、在司法实践中、乃至于在社会生活的方方面面，很难说宪法具有最高效力。实际上每年都在进行普及宪法知识的宣传，但仅仅是流于形式。长期以来，中国社会形成了说一套做一套的陋习，宣传宪法，宣扬宪政热于一时，一阵风过后烟消云散，归于平淡，该违宪的仍旧违宪，违法不纠司空见惯。宪法在实际社会生活中被束之高阁，高高挂起，以至于人们普遍认为宪法是神圣的，是看不见摸不着的，只能是意念中的一种想法，宪法无法普渡众生，也解决不了任何实际问题。对于普通公民来说，宪法只关系上层人物，对平民百姓遥不可及无可问津。渴求宪法阳光普照，渴望中国实施宪政的人们则只能望宪兴叹，久盼无望，久旱不雨，求之难得，而只得放下抱负面对现实，对宪政、时政、法治亦只好避而不谈，纳口不言。以至于人人都知宪法是大法，但宪法与公民无关，违犯宪法无可下手，无可查究，形成了宪法是大法但不是法的观念。奉中庸之道的人们便得出一个结论：人在社会只要不违反“小法”（具体的法律）不违反政策即足矣，至于宪法可谓民之无可违，违之无可诉，无可纠矣。

试析宪法的属性，宪法当然是法，违反了宪法应当象违犯刑法、民法和其他法律一样，由违法者承担相应的法律责任，而且应当更为严厉。宪法的监督应当更为严肃，更为到位，而最有效的途径莫过于宪法的司法化，只有通过具体的案件，具体的违宪追究，才能树立起宪法的权威，才能使得人们理解和明白宪法是法律，是具有最高效力的法律，宪法不可违，否则即应受到追究。只有这样，才能构造起宪法的实践体系，也只有通过具体案件的审理和裁判，才能彰显出宪法的威力。而现行的实际只能使学者感到法治的脆弱，法律的悲哀。试想：宪法尚无法为其自身扫清障碍，发挥其应有作用，而又何以一统天下，以宪为纲施行宪政呢？
    法是一种若有违反就必须依靠国家强制力通过一定程序予以追究和救济的社会规则，法律乃社会规则之一种。人类自有规则便有一个违反规则后如何承担责任？承担何种责任的问题。规则之为规则在于具备拘束力，正是为了使某些规则不仅具备道义的约束力而且具备强制的拘束力，法律才成为必要。宪法也不例外，法律之本质，在强制拘束力，不在劝导力；法律之核心，在违反规则后的处罚与救济，不在确认或宣示规则。作为根本法，宪法区别于其他任何规定，宪法的拘束力，在于它能够而且必须通过法律程序来解决违反后的处罚和救济问题。法律的拘束力是法律实效和法律效益的基础。如果仅仅宣布一个法律生效但没有任何机构和程序来处理任何对该法的违犯，这个法律就不能说具备完全的法律效力，它的实效和效益也会谬之千里，乃至与无法同,只能是空洞无为的。宪法与其他法律发生效力的方式有所不同，立法、行政和司法活动都可以使宪法生效，但如果不能解决违宪问题，宪法便不具备完全的法律效力。
    按照宪法内容来理解，宪法的监督和解释归全国人大及其常委会。而全国人大是最高国家权力机关，违犯宪法的行为发生在具体的现实生活中，受到违宪侵害的具体当事人又如何启动程序，有效地排除违宪行为呢？作为最高国家权力机关的全国人大，不可能具体地、日常性地受理和处理泱泱大国时有发生层出不穷的具体个案，而诸如此类的大量存在的生动案件很少得到及时有效的处理，也很少能有一个合宪合法的结果，宪法的权威受排斥，根本大法的威力在日益对抗和消磨中黯然失色。平民百姓距最高国家权力机关可谓千里之遥，在两者之间有一个自然存在的、无形的、不可逾越的鸿沟。民间的疾苦，具体的违宪事实如欲反映到最高国家权力机关已属难事，不可期盼由最高机关再给予具体的解决。对于普通公民来说，宪法高不可攀，可望而不可及，人人只有尊守宪法和具体法律的义务，而无利用宪法维护基本权利的途径和可能。而最高国家权力机关亦不可能处理、亦不宜具体处理形形色色，纷繁复杂的随时发生，大量存在的各类案件。法条规定的笼统性使得实际上无法操作，违宪审查和宪法监督在一定程度上形同虚设。

一些地方政府或部门为了既得利益或处于某种狭隘考虑，集体决定甚至于公然颁布规范性文件，超出职权、超越宪法许可的范围违宪地决策某些事项，更有受利益驱动，无视宪法自以为政的现象，在其辖属范围以其意志高于一切，对其明目张胆的违宪事实而无可救治之途径，深受其害者只能敢怒而不敢言，听之任之而不可抗之。而类似的现象在现实生活中又何其多也！

宪法的最高法律权威和最高法律效力，既是人民主权的政治法则的要求，也是程序理性的程序法则的要求。至于究竟由何种机构、以何种方式、按何种程序来纠正违宪、追究违宪并给予相应的救济，取决于一个国家的政治理念和制度秩序，宪法审查和宪法诉讼是不可或缺的有效途径。只有存在对立法的合宪性审查，宪法才会真正成为立法的依据并因此成为真正的根本法；只有存在宪法诉讼，宪法才会获得完全的实际法律效力并因此成为生动的法律。宪法审查和宪法诉讼是切实而有效地纠正和追究违宪行为、实施宪法的基本方式，不仅是宪法之为法的标志，也是宪法之实际存在并发挥作用的保障。如果说法律效力是宪法之为法的决定因素，那么，宪法审查和宪法诉讼就是宪法之具有法律效力的具体标志。
    西方一些民主化程度较高的国家无不以宪法为核心，极力推崇和奉行宪政。他山之石，可以攻玉。人类先进文明的成果应当得到尊重和鉴赏，西方发达国家宪法司法化的成功经验不失为中国值得吸取和借鉴之处。中国宪政面临的最大任务应是排除人为政治，摈弃人治，推行法治。

宪法作用的发挥有赖于全社会的共同努力，法治的进程更非一日之功，宪法发用的发挥需要一系列行之有效的机制、方法、前提、步骤，宪法的完善是自不可少的起始，要是全体民众信服和尊崇宪法，宪法必须真正地表达人民大众的真实意愿，最大限度地代表民意，从实体上、程序上完备宪制，使宪法集全体人民意志为一体，以规范社会生活的一切方面。同时必须建立起违宪审查机制，使违宪行为得以及时纠正，违法主体得以有效惩治。没有这种机制的建立，宪法的有效运行和作用的全面发挥是不可能的。民众的力量才是最基础和最根本性的，一个国家拥有一部宪法并非难事，而要使宪法得以真正的贯彻落实，成为治理国家的唯一纲要，则并非宪法本身能够自行解决的。而排除任何凌驾于宪法和法律之上的个人和团体的存在，则是宪政首要解决的问题。

我国宪法第2条规定：国家的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家和社会事务，管理经济和文化事业。这一表述，融合了人民主权和程序理性，体现了一种关于权力归属与权力配置之关系的哲学。政治合法性要通过程序合法性来体现、保持和强化。权力属于谁的问题解决不好，再好的权力体制也将失去意义。宪法应着眼于通过加强对权力的规范、监督和制约，确保人民当家作主。

我国不实行三权分立和联邦制，但立法、行政和司法三项权力以及中央与地方权力的职能分工是客观存在的。为了健全一种既相互制约和监督，又相互配合和支持的权力体制，应当着重从法理上理顺人大权力、政府权力和司法权力以及中央权力和地方权力之间的关系，明确国家权力配置和权力流程。我国实行单一制，而人大的地位却并非真正的最高权力机关，人大的功能受到种种制约和限制，很难说中国的人大是独立的最高权力机关。

从人大的人员构成上来说，中国现行代表机制缺乏民众性和普遍性，更缺乏先进性。人大代表的选举在很大程度上被扭曲或利用，实际上大多是分配名额制，到了具体人员的确定则变为指定制，在产生之初便伴随着诸多的弊端，以至于真正懂法律求法治的有识之士被排除在外，当选的人员一部分是部门官员，另外则大多数是经过分配然后由得到名额的单位充分酝酿再有针对性地、有前提性地选举出来。这样的构成机制缺乏民主和活力，不能够取信于人，再加之层层发把持和过滤，以及幕后人为性的操纵，使得人们对这种选人途径产生怀疑和反逆。人大的组成不具有先进性和真正民意性，必然影响其工作效率和议事成效。这与西方议会有根本性的差别，这种差别是民主性和先进性的落差，是值得每一个关心中国法治的人们认真反思和忧虑的。

中国的宪政之路将是漫长而又悠远的，而宪法作用的发挥是实施宪政的必经之路。毕竟已经有了现行宪法且宪法地位业已确立，宪法和作用也已有所发挥且日益增强。时代呼唤着宪政，中国的国情决定了现阶段大力加强法制，推进法治需要以发挥宪法作用为当务之急。

宪法是法中之王，宪法是一国法之根本，中国宪法面临光辉而又艰巨的任务，以法治国有赖宪法，实施宪政当以宪为本。在现行机制下，在不改变根本性基础的条件下，稳步地推进文明和法治，促进社会进步，最大限度地、最佳方式地发挥宪法的作用，则是当代中国法律人的任务。

说明和注释：

1、本文作者在查阅了大量的宪法学术著作和相关资料后，结合多年来工作实践及所见所闻，独立思考完成本文。

2、 参考书目：

（1）王振民：《中国违宪审查制度》；

（2）王振民：《中国宪法讲义大纲》

（3）罗豪才：《是中司法审查制度》

（4）《董必武法学文集》

（5）《公民权利与政治权利国际公约》

（6）许崇德：《修改宪法十议》

（7）《马克思恩格斯全集》第1卷

（8）沈宗灵：《比较宪法》