中国农村土地制度改革演讲大纲

中国农村土地制度改革演讲大纲

胡星斗

> 一、目前中国农村土地制度改革的必要性。

> 中国农村土地制度改革的必要性——新的土改是为了盘活土地，让农民成为土地的“准主人”；提高农民的财产性收入，启动内需，应对全球金融危机和经济滞涨；破除二元结构，缩小城乡差距，实现均衡发展；落实新农村建设，解决农村担保与金融真空的问题；缓解征地矛盾，建设和谐农村；实现规模经营，从总体所有的人民公社集体所有，到化整为零的小岗村小农经济，再到现在的化零为整，建立专业合作社、按份所有的新的集体经济；改变农民的短期行为，从取土烧砖、撂荒、大量施用化肥、不爱护耕地，到土地资产化、爱护耕地；新的土改还是为了加快城市化，加大城市规模，退出土地，节约土地，让农民分享工业化、现代化进程中的利益；农村土地的市场化、商品化，还有助于逐渐实现小产权房的合法化，对农民有利，对城市居民有利，最终可以降低房价、解决买房难的问题；小产权房合法化对政府也有利，地方政府虽然减少了土地出让金的收入，但未来可以征收巨额的不动产税（物业税），发达国家地方政府收入的主要来源就是不动产税。

>

> 中国问题的症结在于土地。从两三千年的中国历史来看，土地都具有极大的重要性，攸关王朝的命运。中国历史，就是一部土地的分配与再分配的历史。王朝初期，农民分得土地；王朝末期，因为官僚土豪的巧取豪夺，农民失去土地，举起“均田地”、“平均地权”、“打土豪、分田地”的旗帜，揭竿而起，由此，中国陷入了王朝循环。到如今，随着工业化的发展，小农经济在中国经济中的分量急剧下降，但是土地仍然攸关农民致富、城市安居、工业化成本，可以说，土地制度是否高效与公平直接决定了中国现代化的成败。所以，中国60年来一直在进行土地制度的改革，从50年代初的土地私有，改为合作社、人民公社公有，再改革为承包制、所有权与经营权的分离以及不完整的土地使用权，现在则改革为土地资本化、规模化、合作社化。

>

> 二、农村土地制度改革。

>

> 近年来，全国各地对于农村土地制度改革进行了卓有成效的探索。

>

> 广东顺德于２００１年被国土资源部、国务院法制办列为农村集体土地管理制度改革试点。试点的主要内容：一是征地制度改革；二是集体土地转为国有土地；三是集体建设用地使用权流转。“两化一流转”，即征地补偿趋向市场化、集体土地资产通过股份的形式量化和固化、集体建设用地可流转；产权市场化、农村城市化、土地集约化；防止将集体土地转为国有土地，使农民丧失土地经营权；防止农用地转为建设用地，破坏耕地保护和粮食安全；防止随着城乡一体化的加快，将村民改为居民，村委会改为居委会，集体土地转国有土地，使农村土地得不到保护，农民权益得不到保障。

>

> 明确农民土地承包权的物权性质，使农户真正享有“占有、使用、收益和处分”四权统一的承包经营权。允许农民利用土地财产权利从事交易、入股、贷款，进行扩大再生产方面的探索。集体建设用地与国有土地同价、集体土地资产通过股份形式确定。

>

> 由于集体土地流转中村集体组织的自主权比较大,盲目流转、违规租地、过程不透明等情况极易发生,导致大量违规违法建设,同时引进了不少高能耗、低产出的企业。

>

> 2005年以来，天津在12镇5村试点推行农村土地改革：鼓励农民“宅基地换房”。 原村庄建设用地进行复耕，节约下来的土地整合后“招”、“拍”、“挂”，用土地收益弥补小城镇建设资金缺口。涉及近18万农民。至2008年末，有10万农民住上商品房，过上进工厂上班拿工资、有社保医保的“城里人”生活。另外，《滨海新区土地改革专项方案》已于今年8月完成，完善土地出让金分配，建立征地区片综合地价制度，完善征地价格形成机制，实现征地补偿“同地同价”，探索多渠道被征地农民安置方式，建立土地征收和农地转用相对分离制度，实行集体土地统一先行征收、政府储备、适时转用。

>

> 早在2005年9月，重庆就开始了农村土地制度的变革。当时国家开发银行重庆分行给江津的48户农民提供巨额担保贷款，支持他们以土地承包经营权、土地附作物入股和现金出资等方式，成立重庆第一家土地合作的公司，与澳门企业合作生产柑橘。

>

> 2007年中旬，重庆获批“国家统筹城乡发展综合试验区”，旋即重庆市工商局推出《服务重庆统筹城乡发展的实施意见》，允许农民以土地直接入股创办合作社或公司。这就是人们所说的“股田公司”。同时，该市还探索土地流转的其他方式，如“住房换宅基地、社保换承包地”——在不改变土地用途和性质的情况下，集中使用承包地和宅基地，鼓励农民自愿出让承包地和宅基地换取城市养老等社会保障，以释放更多的非农用地；在征地时，农民将获得现金＋股份的补偿。

>

> 重庆在其递交到国务院有关部委的《重庆综改方案》中，提出申请设立农村土地交易所。

>

> 另外还有江苏省南通市的乡镇集体土地建设用地收费试验，曾在全国20多个市县试行。

>

> 山东的若干县进行了农民宅基地收费试验，1992年停止。

>

> 浙江从2001年起，许多农民以契约形式把承包的土地交给他人经营，自己按土地面积得到一定收入，称为“股票钱”。

>

> 山东省宁阳县实行“股份+合作”的土地流转路子、“底金+分红+劳务收入”的土地流转分配方式。按照“群众自愿、土地入股、集约经营、收益分红、利益保障”的原则，农户以土地经营权为股份共同组建合作社。合作社按照民主原则对土地统一管理，不再由农民分散经营。合作社挂靠龙头企业进行生产经营。合作社实行按土地保底和按效益分红的方式。年度分配时，首先支付社员土地保底收益，留足公积公益金、风险金，然后再按股进行二次分红。

>

> 安徽省凤阳县小岗村把土地出租给养殖公司，发展规模养殖，年终参与分红。

>

> 甘肃省首个土地股份合作社——甘肃省庆阳市宁县民生农民专业合作社在工商部门登记成立。农户携地入股，由合作社集中使用，由种田能手或外商承包租种，双方签订合同，合作社统一管理。

>

> 福建三明允许农户的土地承包经营权抵押贷款。2006年6月，将乐县农信社在全市率先推出农户土地承包经营权抵押贷款。农村信用联社先后探索“公司＋农村土地经营权抵押”“基金担保＋农村土地经营权抵押”和直接以农村土地承包经营权为抵押等方式。

>

> 浙江省温州市通过创新耕地流转模式，实现粮田向种粮能手、村级集体、专业合作社集中，并实施全程机械化服务，农户把承包田有偿转包给大户集中经营，模式包括招投标式转包、“中转站式转包”和“中介机构合同转包”等三种。通过专业农场、农机专业合作社、粮食专业合作社对粮食生产实行“统一翻耕、统一育秧、统一播种、统一植保、统一收割”的“一条龙”有偿服务，或提供某一关键环节有偿服务，实现土地耕作社会化服务。

>

> [十七届三中全会决议]按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住十八亿亩耕地红线。划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。

>

> 只有土地资本化，才能够有效地保护耕地，保证粮食安全。一些人担心，土地资本化会导致更大规模的建设占地、耕地减少，其实，恰恰相反，资本化只会增加耕地，有利于粮食安全。因为土地总体所有，才导致了土地的荒芜、浪费与肆意侵占，土地变成资产后，农民就会保护爱惜耕地，开发利用荒地。所以，经济学家认为：资本化会“新生”出大量的耕地。北京郊区一镇长告诉我们：如果土地资本化、值钱了，他们乡镇能够“创造出”一倍的耕地。

>

> 1996年，国务院提出保证19.2亿亩耕地的红线，但很快被突破，现在国务院又提出18亿亩耕地不减少，预计也会很快被突破，或者事实上早已被突破，现有的制度无法保证不被突破，因为征地的利益是巨大的（据统计，农民仅获得土地利益的5％～10％，90~95%被地方政府、开发商、村级组织所攫取），同时现在基层政府报上来的耕地数据都是假的(缺少民主监督以及农民缺少土地所有权，必然产生虚假数字)，所谓的“占补平衡”绝大部分也都是虚构的。我到河南、浙江等地去考察，地方官员都承认“不可能做到真正的占补平衡”。

>

> [十七届三中全会决议]完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。

>

> [十七届三中全会决议]完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地。

>

> 这次会议关于宅基地的流转没有明确说明，只是说“调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地”。香港《文汇报》引用厉以宁的话：农民宅基地房子按照市场价值估计，高估有20万亿元，少估一点也有15万亿～18万亿元，改革“将释放万亿土地财富”。甚至有的专家已经开始评估宅基地上市，可能对房地产市场造成的冲击。

>

> 农民土地使用权应该是“物权”，是用益物权。因此，我主张取消对农民宅基地转让的种种限制，宅基地应当可以抵押，可以置换商品房，打工的农民可以把自己的宅基地和上面的房屋交给政府，换取城市户籍和商品房，在适当时候允许市民到农村购买农村住房。但宅基地的流转必须做到不能让宅基地成为投机的对象。

>

> 而且土地流转是有底线的，就是“三个不得”：不得改变农村集体所有性质；不得改变土地的用途；不得损害农民土地承包权。

>

> 对于不得改变土地的用途，怎么理解？我认为全国、各省、各市、各县、各乡镇都应制定各自的土地利用规划，区分农用地与非农用地。一旦确定土地的性质，就不得改变。当然，制定土地利用规划必须民主参与，公开征求意见，举行听证，交由地方人大审议通过。

>

> 这次会议强调土地关系长久不变，实际上实现了土地的永包化，这样有利于提高农业生产的效率，促进农业的可持续发展。孟子说：有恒产者有恒心。农民一旦拥有了土地的长期经营权，就会把土地视为其生存与发展的基本物质手段，克服短期行为，增加对土地的投入，进行精耕细作，广泛地采纳农业科技，注重农产品安全，发展优质农业和生态农业，实现农业生产的集约化、规模化、现代化。

>

> 以往农民对土地的承包期限极不稳定，承包地常常被村集体领导重新分配，农民俗称“三年一小调，五年一大调”。越是经济发达的农村地区，土地承包期限越是不确定。

>

> 承包权的不稳定会导致土地使用权价格的扭曲，土地使用权的转让市场难以发育，土地资源的合理配置难以实现。

>

> 目前的农村土地制度还成为城市化的严重障碍，因为土地不值钱，农民在放弃土地之后不能得到合理的补偿，不能在城市买得起房，使得农民守住土地不放，只是在城市打工，不能成为产业工人。

>

> 实行永包制后，应当颁发统一的土地承包合同和土地证书，起草土地登记的监管条例，建立农村土地登记系统，颁布有关解决土地纠纷仲裁的规定，建立土地纠纷仲裁委员会，允许司法介入土地纠纷。

>

> [十七届三中全会决议]改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。

>

> 此次国家对征地作出了更加严格的规定，在坚持18亿亩耕地红线的基础上，土地征用要严格区分公益性用地和经营性用地，减少强制征地比例，同时大幅度增加土地出让收入对农业投入的比例。

>

> 此次流转的是农村土地承包经营权，而不是农村土地集体所有权，在农村自治制度不完善的情况下，农村集体建设用地不宜直接入市，但保障农民参与开发、分享利益的权利。

>

> 必须修改《土地管理法》，第四十三条的第一款对利用土地进行开发建设的限制，除了农民自己在宅基地上建住房、农村一些公共设施的建设以及乡镇企业建厂房几种情况外，如果要在集体土地上进行开发建设，必须先将集体土地变成国有土地，从而限制了集体土地上的建设用地使用权进入土地交易的一级市场进行流转。

>

> 以往征地收益分配也不合理，征地补偿标准低，征地补偿费的测算方法不合理，土地补偿资金管理不严，截留、挪用、克扣等现象较为突出，缺乏明确的土地征用范围，公共利益没有明确的界定，失地农民得不到妥善安置。

>

> 必须改善征地过程中农民的谈判地位，赋予农民维护自己权益的能力；清晰界定公共利益，采用列举、清单等方式明确界定公共利益的范畴；制定城市规划、建设规划；严格控制地方政府的征地权力；完善征地程序，提高征地过程中的透明度；提高补偿标准，确保征地补偿款发放给农民；以物权规范土地征用；大力发展农地交易市场；构建和完善司法救助体系，缓和政府与失地农民的紧张关系。

>

> 还要改革分税体制、财税体制、政绩制度，调整收入分配机制，保障地方政府的财政收入，才能抑制地方政府的征地冲动。

>

> 目前，中国每年发生群体性冲突事件8万多起，其中围绕农村土地征收所引发的冲突占了第一位。如何解决征地的矛盾，县乡政府财政收入的60%来源于征地，让他们主动放弃征地、进行补偿是不现实的，关键是建立现代土地征收制度。

>

> 土地征收必须法制化。宪法规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。但什么是公共利益，必须严格界定。进行商业开发，决不是公共利益，因为政府财政收入增加了，也不代表民众的福利会增加，而有可能只是官员的福利增加了。

>

> 土地征收补偿必须市场化。土地征收必须双方平等谈判，按照市场价格进行补偿。补偿款不能给地方政府，应当直接打入农民的银行卡中；就像扶贫存在着是扶政府还是扶农民的问题，补偿款如果给了地方政府，到农民手中往往所剩无几了。农民应当可以直接与开发商谈判，没有付清补偿款不准开工。征地应当征求农民的意见，而不能仅仅是与村集体商谈；征地过程应公开、透明、公示、听证，应让农民参与土地开发的增值分红，比如让农民获得公路的股份。应当提高征地补偿标准，为失去土地的农民上养老保险、医疗保险。应当追究官员非法征地、暴力征地的责任，甚至应当追究其刑事责任。只有土地资本化，才能够保障社会的和谐与稳定。如果农民没有土地永久使用权，也没有话语权、谈判权，必然导致耕地被侵占、征收、剥夺（中国的法律管得住农民管不住政府官员），不但18亿亩耕地无法保障，而且连中华民族未来生存的空间也不断地被压缩；农民为了生存而被迫反抗、保卫土地，遍及全国愈演愈烈的土地纠纷已呈现暴力和失控的局面，以征地矛盾为主的3000万上访者以及5000多万失地农民已经严重地危及社会的和谐。

>

> [十七届三中全会决议]培育农民新型合作组织，发展各种农业社会化服务组织，鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制，着力提高组织化程度。按照服务农民、进退自由、权利平等、管理民主的要求，扶持农民专业合作社加快发展，使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织。

>

> 土地资本化还将促进农民的协作与合作，催生农业合作社、农业协会或农会，这样才能解决他们作为个体或家庭无法解决而又必须解决的共同问题，使得农业的基础设施和公共服务系统、社会保障系统能够有效地建立起来。土地归农民永久使用，也将吸引和撬动大量的民间资本用于土地呵护、水土保持、生态保护、江河与沙漠治理等等农业的长效工程。

>

> 这次会议强调加快农业专业协会的建立，提高农民参与市场的组织化程度，通过集体博弈增加农民的收入；我认为还要实行农用生产资料自由竞争、自由生产、合作采购、政府监管的制度，豁免农用生产资料的一切税收（目前中国农民在购买生产资料等生产过程中缴纳的增值税，占增值税总收入的一半），由农民合作组织经营农资、开办农用生产资料超市，农业生产交易全部免税。改变农用生产资料官企勾结、垄断经营、价格高昂的现状。

>

> 土地资本化有助于实现乡村自治、形成农村道德规范。农民拥有土地的永久使用权，便产生了协作与合作的需求，那么，农村的民主选举、村民自治、财务公开等才有了实施的动力与可能。同时，农村的自组织、广泛的协作与合作必然产生共同的规则、乡村伦理信用与道德规范。

>

> [十七届三中全会决议]建立现代农村金融制度，创新农村金融体制，放宽农村金融准入政策，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系。

>

> [十七届三中全会决议]允许农村小型金融组织从金融机构融入资金。允许有条件的农民专业合作社开展信用合作。建立政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制。扩大农村有效担保物范围。发展农村保险事业，健全政策性农业保险制度，加快建立农业再保险和巨灾风险分散机制。

>

> 农村土地制度改革必须与农村金融制度改革、户籍制度改革及完善社会保障制度相结合。

>

> 应当颁布《农村金融法》，放宽农村民营金融组织的市场准入限制，规范民间金融活动，允许农村土地、住房的抵押贷款。应当取消1995年《担保法》中有关禁止把农民的土地权利作为抵押的条款，允许农地使用权进行抵押，并出台配套措施，防范风险。

>

> 农业发展银行必须加大对农业基础设施的政策性投入，国有商业银行按照存款比例购买农业政策性的债券，建立农村非银行金融组织体系如农村证券经纪公司、农村租赁公司、农村担保公司、农村存款保险公司。建立农产品无追索权贷款制度，即农民以农产品抵押贷款，当市场价格低于贷款率时，农民可放弃农产品，同时贷款自动变成销售收入，无须偿还贷款；当价格高于贷款率时，农民可以卖掉农产品，偿还贷款。

>

> 还要颁布《农业保险法》，成立农业保险基金，建立农业生产保险制度和再保险制度。目前，我国粮食作物的承保比例不足0.1%，棉花不足0.2%，而且以火灾保险为主。未来应当由国家财政补贴建立多种类的农业保险，减少农民由于旱灾水灾和市场波动带来的损失。

>

> [十七届三中全会决议]建立促进城乡经济社会发展一体化制度。尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合。统筹城乡基础设施建设和公共服务，全面提高财政保障农村公共事业水平，逐步建立城乡统一的公共服务制度。

>

> 只有土地资本化，才能够从根本上提高农民收入，缩小城乡差距，实现建设新农村的目标。土地归农民永久使用，既是对农民长期以来为国家做出了数十万亿元贡献的补偿，也是为了提高农民的投资能力、融资能力（实现土地的抵押贷款）、消费能力，解决新农村建设中农民没法创业、金融真空、内需不足等问题，由此推动国内市场的发育，降低GDP的外贸依存度，促进城乡二元结构的一元化。

>

> [十七届三中全会决议]支持粮食生产的政策措施向主产区倾斜，建立主产区利益补偿制度，加大对产粮大县财政奖励和粮食产业建设项目扶持力度，加快实现粮食增产、农民增收、财力增强相协调，充分调动农民种粮、地方抓粮的积极性。加强农产品期货市场建设。

>

> 还必须打破粮食、烟草等的垄断销售状况，还利于民。如目前中国没有真正的战略储备粮，中国储备粮管理总公司只是利用国家政策，以最低价收购农民的粮食，控制粮食市场，哄抬粮价，然后“顺价销售”发横财。所以，中国的农产品流通领域亟待破除垄断利益集团，改变粮食涨价而农民并未获利的现状。同时，要制定《期货法》，推出大宗粮食、农产品的期货制度，发挥期货的套期保值、稳定生产的功能。

>

> [十七届三中全会决议]加强农业标准化和农产品质量安全工作，严格产地环境、投入品使用、生产过程、产品质量全程监控，切实落实农产品生产、收购、储运、加工、销售各环节的质量安全监管责任，杜绝不合格产品进入市场。支持发展绿色食品和有机食品，加大农产品注册商标和地理标志保护力度。

>

> 中国必须加快农业科技的推广工作，所有农业类大学、农业科学院必须像美国的州立大学那样在基层设立大量的技术推广点，做到全国每个乡镇都有站点。国家应尽快出台农产品质量评价标准、农产品等级标准，建立县乡一级农产品质量检测机构和信用制度，推行农产品的优质优价。支持农产品深度加工、农工商结合、产供销一体化、农产品从田间到餐桌的大统一经营。目前，中国农产品加工业产值仅为农业产值60%，而发达国家为3倍。

>

> 三、农村土地制度改革可能引发的问题与解决办法。

>

> 问题：土地资本化可能造成激烈的土地兼并；农民变卖良田，农民失去土地，可能成为城市流民，城市出现大量的贫民窟；农民无地即反。

>

> 其实，这些情况完全可以避免。中国可以采纳“有限制的土地资本化、土地使用权”：制定土地规划、涨价归公、进行土地买卖资格的限制，也就是对土地买卖的权利通过立法实行一些限制性措施，如必须符合下述三个条件之一，才能卖掉土地：1、在城市拥有收入、住房；2、家庭成员大病，急需手术费；3、属于60岁以上无人养老的老人。

>

> 或者开发商必须解决农民的住房、社会保障甚至工作，然后才能征用农民的土地。

>

> 土地制度可以“一国多制”，因地制宜，采用多种方式：集体总有；土地股份制；土地合作社；土地公司，等等。为了发展土地公司，必须制定《土地公司法》，将土地入股的公司与《公司法》中的公司区分开来。土地公司的股东随时拥有退出公司的权利；公司破产，首先保障农民不会失地，农民享有优先赎回土地的权利；土地公司的股东可以超过50人。

>

> 从长期来看，一定程度的渐进的土地整合及规模化经营符合农业现代化的潮流。无地即反是由于没有社会保障，目前的土地资本化改革必须与户籍制度改革、社会保障制度相配合，这样就不会出现无地即反的状况。

>

> 问题：资本化可能加剧土地被侵占，耕地减少，从而威胁粮食安全。

>

> 这种情况不会发生。资本化将带来农业生产的高效率，农民会更加爱惜土地，因此，粮食安全只会更加有保证。

>

> 另外，可以通过立法禁止农业区随意改变土地的性质和用途，防止土地的细化和碎片化导致耕地的减少。

>

> 以后中央政府在全国范围内按照农业比较效益高低、土地资源状况、工业发展状况划分出农业区（牧业区）、非农业区（非牧业区）；各省、市、县也是如此。对于农业区，采取严格的耕地保护政策；对于非农业区，耕地可以有条件地被使用、开发、建设。保护耕地不必全国一刀切。

>

> 中央政府和各地政府必须对农业区进行财政转移支付，保证农业区不必上马工业项目也有充足的财政、当地人民的收入不低于非农业区；同时，对非农业区收取高额的耕地使用税，废除商业用地的土地征收制度和土地出让金。

>

> 问题：土地资本化会导致大量的有钱人进入农村收购耕地、宅基地，农村将成为城市富人的乐园。

>

> 前面我们说了，土地资本化后农村土地的变卖是有限定条件的，因此，不会出现大量的土地被收购的情况；同时，应当允许城市人到农村购买耕地、住房、投资、创业，只有这样才能带动农村的发展。

>

> 像现在这样，实行城乡相互隔离的制度，农村人到城市受到种种歧视，享受不到国民待遇；城市人不能到农村购房创业，农村的幼儿园学校医院及基础设施都无法被带动起来，城市高房价无法缓解，农村的投资缺乏、融资困境、基础设施落后无法解决。只有打破城乡隔离制度，形成城乡交流、良性互动，才能缓解城市居民的民生（住房、生活等）困境，有助于建设新农村，实现缩小城乡差距的目标。

>

> 四、土地改革的配套改革。

>

> 改革土地制度必须与改革户籍制度、完善社会保障制度相配合。

>

> 配套的户籍改革是建设和谐社会的需要，发展市场经济的需要；是打破城乡二元结构、统筹城乡、缩小城乡差距的需要，平等权利的需要；是城市化的需要，产业升级的需要。只有进行自由迁徙、同城待遇的户籍改革，才能形成稳定的产业工人，确立公正的劳资关系，形成人力资本的积累。

>

> 户籍改革没有突破的原因，一是理念的问题——害怕农民拥入城市、成为流民、形成贫民窟；二是体制的问题——教育、医疗、养老等附加制度短时期内难以一元化、改革的巨大成本使得地方财力难以承受、中央政府没有进行财政转移支付。

>

> 我认为必须按照梯度废除户籍制度，即按照小城市、中城市、大城市、特大城市的顺序，或者东部、中部、西部的顺序，或者居住时间半年、3年、10年的顺序，逐步获得全部的同城待遇和当地户籍。规定六个月以上至三年短期居住者的权利，如保证外来人口的子女平等接受义务教育权；社区居委会的选举权；基层人大选举权；平等就业权；扩大外来人口的社保覆盖面；失业保险实现同城待遇。三年以上长期居住者的权利，如解决生育保险、学生儿童大病医疗保险、“两限房”、基层人大代表被选举权、申领身份证、护照、港澳通行证（含签注）、办理婚姻登记、公开考录公务员、事业单位工作人员、外来人口子女接受高中教育等权利。十年以上永久居住者的权利，可以加入当地户籍，享受所有市民待遇，包括所有的政治权利和经济社会文化权利。

>

> 户籍改革的核心是打破界限，建立新型城乡关系，确立户籍自愿流动登记制度；建立国民信息系统，类似于美国的社会安全号，将个人和家庭信息、就业收入以及财产情况、信用守法纳税记录、养老医疗低保等社会保障资料、甚至做义工、志愿者等事项一并纳入全国统一的身份证号数据库中，按照身份证号建立社会安全网，建立可衔接、可转移、全国统一的社会保障体系；同时将个人档案电子化、透明化，进入国民信息系统中，供全社会有条件地查询；以用工单位、房主、宾馆方面为基本责任者，登记身份证并且定期报送有关部门或者通过网络即时报送，有关方面将能及时掌握人口流动的信息，公安部门可以迅速打击犯罪分子。

>

> [十七届三中全会决议]完善社会保障：贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续原则，加快健全农村社会保障体系。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。创造条件探索城乡养老保险制度有效衔接办法。做好被征地农民社会保障，做到先保后征，使被征地农民基本生活长期有保障。完善农村最低生活保障制度，加大中央和省级财政补助力度，做到应保尽保，不断提高保障标准和补助水平。

>

> 农村土地体制改革虽然可以盘活土地资源，提高农民收入，但是农民是否敢于放手花钱，还取决于教育、养老、医疗等农村社会保障制度的完善，否则农民的消费欲望不可能被激发出来。

>

> 所以，应当制定《社会保障法》，规定政府财政对社会保障的投入比例。尤其对于新增的财政收入，应当规定60%以上必须用于社会保障。如2008年预计中国总财政收入达到6万亿元，中国完全有财力建立一个覆盖面比较广、保障水平适度的社会保障体系。

>

> 应当制定《养老法》，建立普惠制老人津贴制度、普惠制农民退休金制度。老人津贴针对60岁以上、无退休金的所有城乡老人发放。为此，国家财政需要投入2000亿元，同时，国家可通过发行农村福利彩票筹集资金。

>

> 应当扩大低保范围，提高低保标准，根据低保者有无劳动能力给予不同的低保待遇。目前，我国城市低保支出200~300亿元，农村低保约30亿元，农村人口覆盖率仅3%左右，以后应扩大到覆盖10%甚至20%的农村人口。

>

> 农民迁居城市,放弃了承包地、宅基地之后,低收入家庭应享受城市最低生活保障；没有放弃承包地、宅基地的，则不应享受城市最低生活保障。

>

> 应当建立农村土地交易市场、土地银行等，从事土地资本化后的土地交易业务。对于自主处置如出售、出让土地产权的农民，必须让其将处置土地产权收益的一部分进入医疗、失业、养老等社会保障基金，以获取相应的社会保障。

>

> 有人建议将流转所得的一半用于社会保障安排,那么,可以在很短的时间内建立农村社会保障体系。

>

> [十七届三中全会决议]巩固和发展新型农村合作医疗制度，提高筹资标准和财政补助水平，坚持大病住院保障为主、兼顾门诊医疗保障。完善农村医疗救助制度。坚持政府主导，整合城乡卫生资源，建立健全农村三级医疗卫生服务网络，重点办好县级医院并在每个乡镇办好一所卫生院，支持村卫生室建设，向农民提供安全价廉的基本医疗服务。

>

> 我认为应当建立农村个人账户制度，国家和地方财政扶助、个人缴费的合作医疗、医疗保险、养老保险等资金全部打入个人账户。

>

> 应当建立免费基本医疗制度，免除国民的诊疗、手术、住院费用，药费目前自理，未来免除，为此，国家每年需增加投入1000~2000亿元；为了降低药价，实行国家基本药物制度，国家基本药物采纳招标价格，实行定点生产、集中配送。

>

> [十七届三中全会决议]完善义务教育免费政策和经费保障机制，保障经济困难家庭儿童、留守儿童特别是女童平等就学、完成学业，改善农村学生营养状况，促进城乡义务教育均衡发展。

>

> [十七届三中全会决议]加强农民工权益保护，逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有同等待遇。

>

> 实施完全免费的义务教育，包括学费、杂费、书本费、校服费、交通费、午餐费、住宿费全免。国家为此需要增加财政支出约1500亿元。

>

> 在打工子弟中实行教育券制度，教育券由政府发放，可携带，在学校中抵学杂费。

>

> 制定《住房保障法》，完善保障性住房制度，各级政府必须拿出土地出让金的20%用于廉租房建设（台湾即规定，征用的一部分土地用于盖打工者住房）；开发商必须无偿建设占总面积20%的廉租房，廉租房由开发商经营，执行政府制定的房租标准。

>

> [十七届三中全会决议]统筹城乡社会管理，推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。推动流动人口服务和管理体制创新。

>

> [十七届三中全会决议]扩大县域发展自主权，增加对县的一般性转移支付、促进财力与事权相匹配，增强县域经济活力和实力。推进省直接管理县（市）财政体制改革，优先将农业大县纳入改革范围。有条件的地方可依法探索省直接管理县（市）的体制。

>

> 要进行农村土地制度改革，还必须大力推进农村综合改革。制定土地资本化条件下的农村行政管理法，进行县乡机构改革和财政体制改革，建立精简、效能、统一的农村行政管理体制，遏止县官、乡官、村官对农民土地利益的侵犯，遏制形象工程、政绩工程；进一步完善村民自治，形成科学、有效的乡村治理结构，改变一些农村地霸、村霸当头的状况；鼓励和支持自治组织参与农村基础设施建设、促进农田水利、文化教育、医药卫生、生态环境等事业的发展；扩大县级辖区，将现有的2000多个县合并为500至1000个，使得县平均人口在200万左右，实行省管县的体制，将五级政权改为“中央——省——县（市）” 扁平型三级政权，建立“中央——省——县（市）”三级财政，从根本上解决目前的五级财政造成的县、乡镇财政困难，层层掠夺农民的状况。将县提升为厅级，与一般的市平级；取消市管县体制，取缔县（处）级市的建制，市、县平等，互不隶属，县城人口达到一定的规模即可改县为市。

>

> 实行乡镇自治，将乡镇政府改为小规模的县派出机构，公共物品的供给由县财政转移支付。撤消乡镇政府，它符合中国传统和中国国情。在中国古代就有“皇权不下县”的传统，县以下的农村是由家族、乡绅治理的。在改革开放前，人民公社也只有一二十个办事人员。那时，农村也并没有乱。要解决“三农”问题，就必须撤掉乡镇政府，代之以自治性质的乡公所、农民协会、专业协会，从而保障农民的经营自主权，按市场规律调整农业结构，解除对土地使用、农用生产资料、金融服务等种种不合理的管制放活农民，根除地方领导的短期行为和形象工程以造福于农民。

>

>

>

> 2008-11

>

>

> 树立科学稳定观，建立地震信息的正常披露机制

> 胡星斗

>

> 防震减灾法修改草案仍然将地震的预报权归于政府，没有借鉴民间地震预测的成果和国外相关经验。

> 关于地震预报，中国要解决两个问题，一是落实“以人为本”，不仅仅是作秀，不仅仅是宣传，而是真正地把人民的生命权放在第一位。不要嘴巴上说“以人为本”，实际上奉行“社会稳定重于人的生命”的价值观；社会稳定当然很重要，没有社会稳定，中国什么事情也干不成，但是，我们要有科学的稳定观，不能把稳定凌驾在社会正义和人的生命之上，否则是刻舟求剑，荒唐之极，不可能实现长久的社会稳定。所以，我们要反思以前的发展观、稳定观，建立科学发展观、科学稳定观。目前，大家对前者认识得比较深刻，对于后者即科学稳定观，政府的理念一下子还转变不过来。我们必须相信：最大程度地尊重生命、保护生命才能维护社会稳定；像发达国家那样允许民间披露地震信息，即使政府对于地震信息没有确实的把握，也可以把地震的可能性、地震几率的百分比告知大众，由民众自主甄别信息、选择对策；由于地震的概率预报常态化了，老百姓不会惊慌失措，也不会影响社会的稳定，反而会增强民众对于政府的信任感，让人民切实感受到政府对于人民的生命权是极其尊重的。

> 二是全面推进政府信息公开,健全地震信息的正常披露机制,建立现代型政府、公开性政府、可问责政府，打破政府对于人民生命信息的垄断权。有关自己生命安危的知识，老百姓拥有天然的知情权；在体制开放的社会，信息和知识都是开放的、流动的，所以能避免天灾转变成人祸；在体制封闭的社会，信息和知识处处被隐瞒，往往会造成巨大的灾难。关于这一点，阿玛蒂亚.森早就论证过,唐山大地震、汶川大地震也给了我们沉痛的教训。

> 所以，我主张民间可以预报地震，打破地震预报的垄断权；民间也应当享有地震信息的知情权，政府没有权力垄断地震信息；应当鼓励地震工作者的群测群防、土洋办法的结合，让地震专业协会拥有地震预报的权力。

> 《防震减灾法》修改草案提出，提高学校、医院的建筑标准，学校、医院按照高于当地房屋建筑的要求来建设，这是正确的。在日本，地震时人们纷纷逃向学校、医院，因为这些地方的房屋牢固，可以作为紧急避难所使用。

> 我认为还可以学习美国一些地区的做法，为了抗震及逃生，规定中小学教学楼必须是平房，不得多层，最好采用木结构。

> 即使有了修改后的《防震减灾法》，怎样落实和执行也是一个问题；比如《防震减灾法》规定对于重大的建设工程、铁路、港口、核电站、水库，必须做地震安全评估，评估合格的，才能开工建设，不合格的不能建设。但是现实中我们的重大工程大部分都没有经过地震安全评估，有的大坝就建在了地震带上。以后要纠正此类事件的继续发生，必须加大责任追究的力度。

> 还必须制定《防震减灾法》的实施细则，修改建筑规范，把学校、医院从乙类建筑晋升为需要具备特殊抗震性能的甲类建筑，改变《中小学校建筑设计规范》中没有抗震设计要求的状况。

> 另外，我主张合并民政部与国家地震局，实行大部制，组建民政与紧急事务部，加强对灾难的统一救援，建立救援的协调配合机制。中国幅员辽阔，灾难频发，2008年就已经发生了雪灾、火车相撞、手足口病、地震、南方水灾、毒奶粉等重大灾难，为了抗击天灾人祸、统一领导，建议在民政部的基础上组建民政与紧急事务部，下设国家地震局，加强部、地震局与国务院的情报沟通。

> 针对目前全国的中小学课程中普遍缺乏防震避震教育的内容，甚至成年人也缺乏应有的知识与技能，我建议在人民大众中广泛普及防震抗震、避震应急、自救互救的相关知识。

>

> 2008-10-27

>

>

> 《食品安全法》不应遗漏对于监管者的处罚

>

>

> 人民日报记者：最近发生的三鹿等企业问题牛奶事件的进展为公众瞩目，正在修订中的食品安全法哪些条目应该加强，哪些内容需要改进，还需要增加哪些内容？总结这次食品安全事件从发现、到赔偿、到企业道歉，无论是监管、赔偿都将引发您的深思，请您提出自己的修法看法。

>

> 胡星斗：

> 以往每次事件发生，有关部门头疼医头，脚疼医脚，只解决事件，不解决体制，摁下葫芦浮起瓢，食品安全事件不断地重演。现在制定《食品安全法》，对于食品安全风险监测与评估、食品安全标准、食品检验、食品生产经营、食品进出口、食品安全事故预防和处置、监督管理、法律责任都作出了详细的规定，如果该《食品安全法》能够实施，而且如果能够加入对于监管者和监管机构的惩处，那么该法还是比较完善的，只要执法得力，一定能够起到保障食品安全的作用。

> 《食品安全法》必须规定政府监管部门失职渎职的责任，不能只惩罚违规违法的企业、个人，而要同时处罚监管者。这样才能体现政府严格治官的决心。

> 而且，以往每次事故，受惩罚的只是低级别官员，以后要规定监管部门的负责人必须引咎辞职，渎职者追究法律责任。

> 法律中应当规定监管部门必须定期对所有的食品进行检测，同时随时抽检；对于出现重大食品安全事故的企业，监管部门承担检测失职、监管失职的连带责任。

> 法律应当规定各地监管部门必须设立食品安全举报信箱、举报电话，鼓励群众对食品安全问题进行举报，举报属实的，予以奖励；监管部门对于举报信息不作为的，追究法律责任；对举报者进行打击报复的，依法惩处。

> 对于隐瞒食品安全真相、隐瞒食品安全事故的企业负责人和监管部门负责人、地方政府负责人追究法律责任。目前在中国，官员和企业瞒报、作假的利益大，损失小，以后要提高违法者、瞒报者的成本。

> 应当规定开放消费者诉讼、股东诉讼等集体索赔、诉讼制度，通过这种集体诉讼让违法的企业感到违法作假的成本太大，以后不敢为之，其他的企业也引以为戒。在美国，上市企业作假、散布虚假信息，往往要被索赔几十亿美元；产品出现大问题，消费者的集体诉讼更是让企业马上破产。

> 还要规定一旦发生食品安全事故，应进行独立的事故调查，让外地公安介入、上级政府派人来调查。

> 必须规定新闻媒体有权对于食品安全问题进行正常的调查和新闻监督，任何人不得对之干预、阻挠。

>