对限行举措法律依据及客观效果的质疑

对限行举措法律依据及客观效果的质疑

2008年10月10日《北京晚报》刊登了一篇题为《北京尾号停驶日每月换一次，运送危重病人不受限》的文章。文章称：

为了让广大市民享受更良好的空气环境和顺畅的交通环境，为了北京市民头顶的蓝天白云，也为了落实国务院节能减排的要求，从明天起，北京市机动车开始试行按车牌尾号每周停驶一天的交通管理新措施。

　　文章并称：

　　限行是为维护最广大群众的利益

　　记者从环保和交通部门获悉，此项举措是巩固奥运成果，持续改善北京空气质量，建设宜居城市的重要举措，符合广大市民的根本利益。为了让全市人民享受蓝天白云，享受较好的交通环境，采取一些交通管理新举措势在必行。

　　市环保局相关负责人上午表示，尽管这次限行的力度没有奥运期间大，但只要是减少车辆出行，就会减少机动车尾气排放。

环保专家指出，奥运会后，对北京空气威胁最大的就是机动车污染。机动车排放的尾气是北京大气污染中最主要的污染源之一。

    文章还称：

　　交通限行措施具有法律依据

　　针对明天即将开始实施的交通新限行措施，相关负责人今天上午表示，这一限行措施具有合理的法律依据。这位负责人明确地告诉记者：《中华人民共和国道路交通安全法》第三十九条中明确规定“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群众性活动、大范围施工等情况，需要采取限制交通的措施，或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定，应当提前向社会公告”。

这位负责人强调，在新限行措施实施之前市政府就向社会发布了公告，让广大市民对限行措施有了明确的了解，而根据《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》中的第二十四条中“市人民政府可以根据大气环境质量状况，在一定区域内对机动车采取限制车型、限制时间行驶的交通管制措施”的规定，市政府为了减少机动车尾气排放对空气质量的影响，保持交通基本顺畅，也有权利结合本市大气环境质量状况和道路及交通流量的具体情况，决定实施有关的交通管理措施。

上述内容是2008年10月10日《北京晚报》刊登文章的主要内容。此外，在此期间，《法制晚报》、《千龙新闻网》、《京报网》等媒体、网络也有内容相近的文章刊登。

但是，笔者认为，目前执行的限行措施并未达到“维护最广大群众的利益”的目的，文章所称的“交通限行措施具有法律依据”的说法也差强人意。

第一，从文章所述的“限行是为维护最广大群众的利益”的方面来看，其执行限行措施的主观愿望与实际行为及客观效果相差甚远。

首先，对部分公车的封存与限行是对公车资源的浪费，是对纳税人钱财的无视，而被封存的公车及被限行的公车，在价值上都是“最广大群众利益”的一部分，这部分公车资源的浪费或非完整价值的有效利用，实际上是对“最广大群众利益”的消极侵权。因此，不能说“限行是为维护最广大群众的利益”。

其次，从部分汽车租赁公司及出租车公司获悉，在公车被封及单双号限行期间，相关政府部门为办事需要，不得不向机动车租赁公司租赁车辆或长期（2个月）包租出租车，没有长期租车能力的单位为出行需要，在限行期间只能打车。但是，应该说，这部分花费或支出显然是政府管理成本的加大，是双倍的浪费，同样是对纳税人权益的侵犯。而且，这种租车行为使人感到，政府不能率先垂范遵守限行规定，不但使人感到上有政策、下有对策，反而容易激起民愤，导致或加剧民众与政府的对抗，使政府陷于被动。

从客观上讲，在单双号限行初期，不明就里的老百姓看到北京空气质量改善，大多数人支持单双号等限行措施，但是，当他们领悟或了解到政府在浪费纳税人的钱财、在用纳税人的钱财加大管理成本、在用纳税人的钱财为其错误施政买单时，必然意识到自身权益遭到侵犯，必然从支持限行最终倒戈为坚决反对限行，甚至有人提出：应当对车辆封存及限行期间政府租车、打车费用进行审计，且租车、打车费用不能用纳税人的钱财为政府错误施政买单，即不能将租车、打车费用计入政府管理成本。由此可见，如果施行机动车限行措施，北京市政府将会面临来自各方面的压力与指责，成功举办奥运所获得的民意的支持将可能在瞬间转化为民意的强烈反对或情绪对抗，这种对立情绪的存在与构建和谐社会是相悖的。因此，从这个角度来看，限行措施的常态执行是达不到“维护最广大群众利益”的目的的，其客观效果也未必能够达到限行提倡者的初衷。

第二，从文章所述的“交通限行措施具有法律依据”的方面来看，相关负责人在文章中的陈述实在勉强，不足以服人，对法律规定有任意解释、扩大解释的嫌疑。

从《中华人民共和国道路交通安全法》第三十九条的规定来看：公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的“具体情况”，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。

从该条法规的表述来看，公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的“具体情况”，可以采取相关措施。由此可见，既然是“具体情况”，那么就应该是即时发生或当时发生的情况，比如说，针对车祸造成的拥堵或特殊车辆的通行等现象，这种情况既然是具体的，就应该是即时发生或当时发生的，且这种“具体情况”消失时，应该立即取消限行、禁行等措施，且这种限行、禁行等措施只能是临时性的，不能是常态的。而目前执行的限行措施，是建立在预测、假设、推测的基础上，道路和交通流量的“具体情况”尚未发生，公安机关交通管理部门采取限行、禁行的前提从时间上来看尚不存在。

此外，所谓“具体情况”法律尚未明示，更未加以界定，相关部门无权也不能就“具体情况”的内涵作扩大解释。在依法行政的大环境下，公安机关交通管理部门无权依据尚不明确的规定执法，否则就有“乱作为”、“任意行政”甚至“公权藐视私权”的嫌疑。无法可依，公安机关交通管理部门是无权处罚的，因此，公安机关交通管理部门采取限行、禁行的前提从法律规定上来看也是欠缺的。

当然，这位负责人的解释可能是基于他个人对法律的理解与诠释，仅代表其个人观点。但如果在目前这种激辩的形势下，从对法律进行解释的主体来看，这位负责人的解释无论从解释资格及解释内容来看，实在不能令人信服。《立法法》第四十二条规定：“法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。法律有以下情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解释：（一）法律的规定需要进一步明确具体含义的；（二）法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。”笔者认为，目前针对限行的合法性问题，社会矛盾比较突出，各种争论不绝于耳，为了能使人们对限行的合法性心服口服，只能由立法部门作出权威性的解释，以平息各种纷争，文章中这位负责人的这种差强人意的解释除了激化矛盾，对构建和谐社会毫无益处，反而给人一种越抹越黑的感觉。

而从北京市实施《中华人民共和国大气污染防治法》办法第二十四条来看：“市人民政府可以根据大气环境质量状况，在一定区域内对机动车采取限制车型、限制时间行驶的交通管制措施。”但是，此《办法》同样没有界定限行的具体前提条件，即在什么样的大气环境质量状况下，北京市政府才能采取这种限行措施，因而其执法依据同样不足，这位负责人的解释同样苍白，公安机关交通管理部门如果据此执法，同样存在执法任意性、随意性的嫌疑。

因此，这位负责人引用此项条款内容作为限行依据，从根本上讲是错误的，不但经受不起法律的推敲，更经受不起历史的考验。

有鉴于此，本人认为：限行措施不但达不到“维护最广大群众的利益”的目的，且其所依据的法律规定不足以支持其主张，相关负责人的法律解释苍白、无力。当然，客观上说，限行的初衷在管理者的主观意识上是好的，但好心办错事的情况不胜枚举，而上有政策、下有对策的情况也时有发生，此举一旦实施不利，政府很可能或已经成为机动车主们的对立面，社会矛盾很可能由哲学上的对立转化为对抗，甚至引发立法机制合法性审查、政治体制改革等问题的发生，部分人士甚至提出当政府与民众在立法事宜存在争议的情况下，建立第三方裁决机制的构想。由此可见，限行机制常态化实在不是明智之举。

北京市英岛律师事务所

邓泽敏律师

2008年10月12日星期日

笔者电话：66521538、13901011630

地址：北京市西城区平安里西大街43号国旅官园大厦4层   100035