谁动了农民的房子？——对新农村建设强制农民搬迁合法性的探讨

作者：赵健

“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，是我国《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》对新农村建设的要求和总体目标,也是我国社会主义新农村的基本内涵和特征。新农村建设是一场广泛而深刻的社会变革，它涉及到千家万户农民的利益调整，新农村建设本应该是造福农民的事却因为某些地方强制农民搬迁而将党中央国务院为农民谋福祉的初衷扭曲了，笔者作为一名专业拆迁律师仅以法律的视角探讨一下新农村建设强制农民搬迁的合法性问题。

一、新农村建设中拆迁的现状及问题

在我国，各级地方政府既是国土资源(包括集体土地)的宏观管理者，又是国有土地所有权的实际行使者，政府介入农村拆迁，不是为了拆迁而拆迁，拆迁是出于社会公共目的而进行的，是为了更有效地完成土地的整理工作，体现政府部门良好的工作效率。这样，政府在我国农村拆迁工作中就需要被赋予一些职责并通过政府行为来完成农村拆迁工作。然而在新农村建设的过程中很多地方政府出于商业利益的需求打着公共利益的幌子强制农民搬迁，也因为这样的“动机不纯”而导致了一系列的侵害农民利益的强拆事件的层出不穷。这些法律问题积聚到一定程度后就会爆发，引发一系列的法律纠纷、诉讼，甚至会产生多米诺骨牌效应。

1、新农村拆迁与补偿安置立法滞后，导致拆迁补偿过程缺乏监督机制，非法拆迁屡禁不止，导致农民的人身权利和财产权利无法得到有力保障，遭受了重大损失，引发大量社会不稳定因素。

2、拆迁没有正当程序保证。依法应当公告的拆迁事项未向群众公开，依法应当开听证会的时候没有开听证会，失地农民因此上访。在新农村搬迁中没有充分尊重农民实际意愿，强行拆迁时有发生。不管农民对拆迁补偿是否满意、分配是否合理、搬迁和过渡房是否准备好、安置问题是否规划好，有些地方政府对不愿拆迁的农民实行强制拆迁

3、关于农村房屋拆迁与补偿安置立法空白问题更加凸显。在实际操作中，农村拆迁实施者给评估机构框定一个补偿总额度，使农村拆迁评估成为既定方案下的数字游戏。这样的评估只是给政府的农村拆迁行为披上了一件公正的外衣。同时政府滥用自由裁量权，引发农户间补偿不公平。在农村拆迁过程中，实施者必须与每一位农民签订拆迁协议后，得到农民首肯后，才能令农民自愿“上楼”，很显然事实并非如此，很多情况下，农民都是被逼“上楼”。

4、“公共利益”无限扩大。根据党中央国务院新农村建设的精神，新农村建设是为了使农民生活的变得更好，更好的维护广大农民的公共利益。胡锦涛总书记也曾经说过，新农村建设要尊重农民意愿，维护农民利益、增进农民福祉！然而法律没有进一步对“公共利益”这个法律概念作出解释，实践中对道路建设、基础设施、水利工程等项目被界定为“公共利益”通常没有异议。但对那些与农村建设有关的商业开发、商业利用是否为公共利益界定不清。政府的商业开发行为假借了“公共利益”名义，引起了被拆迁户的普遍不满。国务院虽三令五申，但律令不达地方政府。某些地方政府成为拆迁实施单位并主导拆迁进程，雇佣黑恶势力参与拆迁，强制农民“上楼”，政府与被拆迁人发生直接冲突的情况与日俱增，也导致政府与民众关系日趋紧张。

5、行政权力行使过程中的异化 。政府是新农村建设的组织者和宏观领导者,又是行政裁决者,这无疑是政府既是运动员又是裁判员,难免在行政中有失公平；另外,农村经济组织中负责新农村建设的人员法律素质低下,加之畸形的政绩观,致使行政权利在行使过程中严重异化。许多农民反映对拆迁的标准从未了解过，并且拆迁的消息也是拆迁工作开展到家门口了才知道，更不用说与工作人员沟通表达自己的要求。为了能更快的完成农村拆迁工作，有些地方政府利用农民的软弱和缺少法律保护意识，请专门的拆迁公司实施拆迁，这些拆迁公司的工作人员工作方法简单，态度粗暴蛮横，有的还克扣群众的应得补偿。

而且在众多被上楼的人中，有一些需要照顾的对象，如毫无经济收入、人口少的贫困户，包括居住和经济困难、家有危重病人以及年纪大、行动困难的老人等，对这些弱势群体要有优惠政策。拆迁补偿安置问题主要存在于对住宅用房、非住宅用房和装修补偿三个领域，核心问题是补偿标准由于政府行政性定价，与被拆迁房屋的市场价值脱节，且补偿单价偏低。

笔者曾代理过一起天津市东丽区街道办强拆案：吴某是天津市东丽区某乡镇的农民，2010年年初当地政府以新农村小城镇建设的名义要求吴某签订拆迁补偿协议，强制搬迁到附近尚未建成的楼房里，由于对其拆迁补偿不满意，双方并未达成协议，而后，街道办组织多人在深夜强拆了吴某的房子，笔者作为专业的拆迁律师，明显感觉到最近此种类型案件逐渐增多，中国新农村建设是指在社会主义制度下，实现把农村建设成为经济繁荣、设施完善、环境优美、文明和谐的社会主义新农村的目标。目前，各地建设新农村的群众积极性不断升高，地方政府也在全力推动，主流情况是好的，但是有简单地将新农村建设理解为搞工程建设，盲目地搞运动，有能力要干、没有能力也要干，有的个别地方政府打着新农村建设的幌子，为了增加地方建设用地的供应和财政收入，在未依法征收的情况下将农民强制搬迁，将集约下来的土地违法出让给开发商或者相关企业使用，在城市国有土地拆迁成为众矢之的的情况下，形成了一项更为强劲的农村圈地运动，圈地运动由从城市逐步向农村蔓延的趋势，甚至强制拆除农民房产，也发生了诸多的流血事件，为此各地群体性案件不在少数。

二、新农村建设中的强制农民搬迁是否具有合法性

不管冠以“小城镇建设”还是“新农村建设”本身就是一种行政指导行为，是公民对自己物权的一种自愿处分行为，这种行政指导行为不同于行政征收行为是不具有强制力的。目前的行政征收主要包含着集体土地转为国有土地的土地征收产生的拆迁和国有土地上的房屋拆迁，而这些“小城镇建设”还是“新农村建设”均不符合行政征收的法律特征。

为此建设部《关于推进限于村庄整治联系点公正的指导意见》第四条以及《国务院办公厅关于执行关于农村集体建设用地发力和政策的通知》第三条均对此作出的明确的规定，禁止强迫农民以新农村建设的名义搬迁。

新农村建设是一种不溯及既往的政策和法律规制，其无权强制性改变农村的现状，而是规制农村将来的住宅建设。新农村建设，不能改变农民住宅的权属，不能改变农民的宅基地权益，其仅是有权进行规划，并且规制将要发生的住宅建设行为。将要发生的新农村集中居住点建设必须符合规划，否则不能获得建设许可。农民之间可以通过权利的流转，平衡农民间的住宅供需。纵使某一地块上的已有房屋不符合规划要求，也不能在没有农民许可的情形下处分，只能在农民许可前提下或者农民获得合理的补偿后才能依法处分。新农村建设是依靠法治重新分配和调整农村住宅的行为。

我国进行新农村建设，根本目标是要改善农村的经济社会状况，更好地保护农民的权益，不断地增进农民利益。是否有利于增进农民的合法权益，是衡量新农村住宅建设的一个重要标准。只要是不能增进农民权益的新农村建设，必须叫停。新农村集中居住点建设过程中，必须保障农民的生产和生活条件。新农村建设强制农民搬迁很显然既违法也违反其存在的初衷。

三、对新农村建设中存在的问题法律建议

2010年 13日，国务院总理温家宝在达沃斯夏季论坛回答城镇化问题时直言，土地问题根本上与制度有关，农民合法的土地得不到应有的保障，现有的财税制度在相当程度上还存在着“土地财政”的现象。他明确表示，必须从制度上解决这些问题。

笔者认为司法救济是农民权利得以保障的最后途径。但最高人民法院2005年公布的《关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置协议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》中明确规定:拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的,人民法院不予受理。从司法方面完全阻隔了农民权利的救济途径，但近年来此类案件大多以行政诉讼解决。所以，畅通司法救济途径成了解决拆迁纠纷、保障农民权利亟待解决的问题。最重要的还是从立法层面做出合理的规定，撤销那些不符合新农村拆迁的法律法规，让农民有处伸冤。司法机关更是要严格依法办案，高效率地解决拆迁纠纷。笔者就此提出了几点法律建议：

（一）明确界定政府可以强制农民搬迁，并对集体土地上房屋产权人予以补偿的情形

1国防和外交的需要；2由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；3由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；4由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；5由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；6法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

（二）建立房屋拆迁的正当程序，以程序促进社会公正。

房屋拆迁的正当程序至少应当包括下列程序：1、听取拆迁双方意见程序；2、重大事项的听证程序；3、异议处理程序；4、拆迁实施程序（包括财产的评估、补偿标准公示、补偿安置协商、强制拆迁）；5、救济程序（行政复议、仲裁、诉讼）等。采取论证会、听证会或者其他方式征求被拆迁人、公众和专家意见等方式保证公民的知情权。且地方人民政府应当将被征收人、公众和专家意见的采纳情况、不采纳情况及理由及时公布。因危旧房改造的需要拆迁房屋的，县级以上地方人民政府应当在组织有关部门论证的基础上，征求被拆迁人的意见。90%以上被拆迁人同意进行危旧房改造的，县级以上地方人民政府方可做出房屋拆迁决定；未达到90%被拆迁人同意的，不得做出房屋拆迁决定。

（三）明确界定“公共利益”的范围和规范“公权力"

拆迁使农民的权益失衡，并引起一系列社会问题。问题的根源并非拆迁行为本身，而是拆迁及安置补偿的适用范围界定和应用问题。政府公共性回归，政府是公共权利机构，具有公共性。在农村建设拆迁中出现的政府以暴力方式强行拆迁，使得政府丧失了公共利益代表的性质，激化了社会矛盾，削弱了政府公信力。政府使用暴力的目的应该是为了维护广泛的公共利益，而不是某种特殊利益。对于经营性建设活动导致的拆迁活动，被拆迁者不仅应该获得开发商支付的以完全成本计算的全部损失，还应该分享开发的利益。对于公益性建设活动，也应该对拆迁的全部损失予以补偿，被拆迁者不应该为公共利益损失自己的利益，而应该同时分享新农村发展的效益。

（四）确立公平合理的补偿标准，平等保护拆迁各方的权益。

对因新农村发展中的公共利益需要进行的拆迁，就目前情况采用的是适当补偿原则，没有进行全额补偿，与公平补偿也差距甚远。这种补偿原则牺牲了农民的利益，是拆迁矛盾的集中所在。因此在尚不能实行公平补偿的原则情形下，应尽可能地缩小适当补偿与公平补偿之间的差距，并尽快向实行公平补偿原则过渡。对非因新农村建设中的公共利益需要进行的拆迁，应当建立按价补偿的原则。建设单位与集体土地所有者和使用者之间是平等的民事主体，他们之间的关系就是市场关系，因此，被拆迁的房屋置换应当按照市场价格计算价值，只有这样，才能建立公平交易，保护平等各方的利益。对于被拆迁人享有除建筑物外的土地使用权应该予以补偿，应该按照当地房地产市场价扣除建筑重置成本作为补偿的依据。由于历史遗留原因，被拆迁人的房产未办理相关的土地使用和规划手续的，或者在房屋拆迁前两年前已经建成的房产，应该按照合法房屋予以补偿。

（五）追究相关违法人员的法律责任

房屋的财产权与人身的自由权同等重要，但在受到非法侵害时的救济权利却相当悬殊，这实际上就是那些半夜突击拆除、停水停电野蛮行为屡禁不止的根本所在。非法限制人身自由要受刑罚，但非法拆除房屋、限制人们的最基本居住权利(用水用电)的行为，受到的处分却非常轻。《新条例》虽明令禁止“不得采取中断供水、供热、供气、供电等方式实施搬迁，不得以暴力、胁迫以及其他非法手段实施搬迁”，但如果没有一定的法律约束，可能到实施的时候就会大打折扣。“王子犯法庶民同罪”，在新农村建设工程强制农民搬迁的往往就是各地政府，他们实施了违法行为理应为他们的行为负责。然而现行法律对此的规定并不明确。笔者认为应以行政法和刑法的交叉视角来追究相关人员的责任，对于情节严重者，应该利用《刑法》的强制作用追究行为人的法律责任，实现全面惩治违法行为人的目的。同时也应当运用我国的行政法来弥补，即根据《国家赔偿法》第3条和第4条的内容对被强拆人进行补偿。

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