社会保险法中的病残津贴，石家庄工伤维权李宪刚律师

建立我国病残津贴制度几个问题的探讨 发表时间：[ 2012-08-07 ]  来源：[ 江西省人保厅养老保险处 ]  

　　2011年7月1日开始实施的《社会保险法》，不仅以法律形式对经过几十年改革发展的企业职工基本养老保险制度进行了确立，为实现养老保险制度的全覆盖提供了有力保障。同时，还规定了参加基本养老保险的个人，在未达到法定退休年龄时因病或者非因工致残完全丧失劳动能力的，可以领取病残津贴。随着我国社会保障制度的改革与完善,越来越多的人分享了经济社会发展的成果,但改革过程中由于历史及制度不完善等原因,参加城镇职工基本养老保险的退职人员,在政策文件中逐渐被边缘化,享受待遇的条件与计发办法越来越不明确,各地的政策差异也越来越大。本文在借鉴发达国家与地区的实践经验基础上,结合我国国情,从病残津贴的界定、覆盖范围、领取条件与待遇标准等几个方面对我国建立病残津贴制度进行探讨，提出建议。

　　一、病残津贴的界定

　　有的国家将职业伤害保险和一般病残保险两个不同的项目规定在一部法律中,称残障津贴;有些国家则是分开的,即分为职业伤害保险与病残津贴。各国和地区对该风险及其保险的叫法都不尽一致,如中国大陆叫病残津贴,中国香港叫病残伤残津贴,中国澳门叫残疾恤金,中国台湾叫障碍年金(残障年金)。

　　各国对“病残”的界定也不一致，如英国病残津贴中“病残”指任何从医学上来判断为残废并且是被判定为永久性的残疾，其中严重伤残津贴必须是因患病或伤残而不能连续工作达28个星期,伤残程度要超过80%；美国则规定,凡不能从事工作而挣取收入的人、患病在12个月以上还不能工作的人都有资格领取伤残福利金，盲人、聋哑人、癌症患者、心血管病患者自然有资格领取伤残金,甚至营养不良、贫血、身体虚弱也可申请领伤残金,当然要经过医生的严格诊断；澳门特别行政区政府2007年发布的《社会保障和养老保障体系重整咨询方案》提出,申领残疾恤金者必须要经社会保障基金会诊委员会证实为长期绝对丧失从事任何有报酬工作的能力；香港的公共福利金计划将严重残疾定义为:必须经卫生署署长或医院管理局行政总裁证明,申请人有肢体残障或双目失明(残疾程度大致相当于失去100%的谋生能力的人士)、心智机能上严重缺陷、听觉极度受损，申请人必须经由卫生署署长或医院管理局行政总裁证明其严重残疾情况将持续不少于六个月,才符合领取津贴资格；台湾于2001年12月颁布并实施的《劳工保险条例》将劳工保险分为两项:一为普通事故保险：分生育、伤病、医疗、残废、失业、老年及死亡七种给付，二为职业灾害保险:分伤病、医疗、残废及死亡四种给付；德国的全残是指因病弱而每日无法从事三小时以上工作者,部分残是指因病弱而每日无法从事六小时以上工作者；法国的病残是指因病弱而无法赚取同一行业相同条件的工作者的三分之一以上薪资(丧失三分之二以上)者；瑞典的病残是指永久丧失工作能力达25%以上者,还包括16岁以下的残障儿童。

　　在我国，领取病残津贴的人员实际上应是指“退职”人员，即不具备退休条件，因病或者非因工致残完全丧失劳动能力的人员，与病退的区别在与未达到病退的年龄条件。

　　二、病残津贴覆盖范围

　　国际劳工组织于1952年颁布了《社会保障(最低标准)公约》,其中认为病残津贴覆盖的风险包括无能力从事任何有报酬的活动,且这种能力的丧失是永久性的或者是在耗尽疾病津贴之后仍然持续的。1967年《伤残、养老和遗属补助公约》第二部分又重申了病残津贴所覆盖的风险事件。大多数国家和地区的病残津贴的给付对象都是未达到退休年龄并且已参加社会保险或已参加工作的员工,如台湾、澳门、美国、英国等。美国能够获得残废保障的对象包括65岁以下的残废者及其家人,伤残福利金同其它各种福利不同之处在于享受伤残福利的人必须参加过工作,从来没工作过的人没资格领取伤残金。澳门的残疾恤金覆盖常住居民并已向社会保障基金供款最少达3年者。很少有国家和地区将病残津贴覆盖到全体居民,只有香港等少数发达地区是例外。

　　我国最早提出因病或非因工原因退职的覆盖范围包括国营、公私合营、私营及合作社经营的工厂、矿场及其附属单位;铁路、航运、邮电的各企业单位与附属单位;工、矿、交通事业的基本建设单位;国营建筑公司。后来劳社部发〔2001〕20号文件又将范围扩大到参加城镇企业职工养老保险的人员。综合考虑其他国家实践经验与我国国情,我国建立病残津贴制度应专门针对参加基本养老保险、缴纳基本养老保险费达到国家规定的年限但未达到国家规定的最低退休年龄、因病或非因工致残完全丧失劳动能力的人员，即退职人员。

　　随着我国养老保险制度的改革,养老保险的覆盖范围扩大到农村及城乡居民,因此,建议将我国病残津贴的覆盖范围扩大到所有参加我国各类基本养老保险的人员。

　　三、领取病残津贴的条件

　　英国病残津贴的资格条件为:任何从医学上来判断为残废的人并且是被判定为永久性的残疾;至少向国民保险计划缴纳了150周的保费;在60岁以下的人;如果病残持续超过26周则支付病残津贴。最低标准为至少向国民保险计划缴纳了150周的保费。美国的病残津贴制度根据伤残者的不同年龄,对其工作年限作出了不同的规定,如24岁受伤残废,要有一年半的工作资历;31～42岁之间残废的人,要有五年的工作资历;43～61岁之间残废的人,要有七年半的工作资历;62岁以上的人则至少要有十年工作资历。澳门的残疾恤金申领者要经社会保障基金会诊委员会证实为长期绝对丧失从事任何有报酬工作的能力,在本澳常居最少7年,年满18岁或以上,并已向社会保障基金供款最少达3年,受益人须于每年1月提供生存证明。雇主与雇员的供款比例为2:1。香港的公共福利金计划为严重残疾或年龄在65岁以上的香港居民每月提供非供款式的现金津贴。台湾年满十五岁以上,六十岁以下的劳工,应以其雇主或所属团体或所属机构为投保单位,全部参加劳工保险;其中普通事故保险费由被保险人负担百分之二十,职业灾害保险费全部由投保单位负担。另外,德国的受雇者必须要参保60个月以上且申请前5年中有36个月以上的缴费记录;天生残障者要参保240个月以上。在瑞典,基本残障金要求有一定的居住期间;补充残障金要至少三年的附加年金方案有效年资;残障儿童照料津贴和残障津贴都有一定的居住时间限制。

　　在我国，退职的条件是按照国发〔1978〕104号文件规定的“不具备退休条件，由医院证明，并经劳动鉴定委员会确认，完全丧失劳动能力”。综合考虑我国国情,我国病残津贴的领取条件可规定如下:

　　1、参加基本养老保险的人员。病残津贴本身属于养老保险体系的一部分,受益群体应为参加养老保险的劳动者，在劳动者完全丧失劳动能力退出劳动岗位后，在未达到领取基本养老金条件之前，起到保障这部分群体生活的作用。

　　2、因病或者非因工致残完全丧失劳动能力。因公或因工作原因受伤或职业病引起的伤残由工伤保险覆盖。而因病或非因工致残没有完全丧失劳动能力的则可以继续参与劳动,否则,该制度就会变成劳动参与率的反向激励。

　　3、未达到国家规定的最低退休年龄。达到国家规定的退休年龄后,参加基本养老保险的人员可以按规定享受养老保险待遇,这样保证了病残津贴制度与基本养老保险制度的衔接,也易于对养老保险的统一管理。

　　4、缴纳基本养老保险费达到国家规定的最低缴费年限。该缴费年限规定一方面是要保证制度的连续性及公平性;另一方面,缴费年限是作为确定病残津贴待遇支付标准和保障参保人员在达到法定退休年龄后能领取基本养老金的前提。

　　四、病残津贴待遇标准的确定

　　病残津贴应发挥两项功能：一是保障个人与家庭的基本生活，二是代缴基本养老保险费。待遇标准的确定将影响到参保人及其家庭的经济安全保障。一般而言,病残津贴的计算方式与老年年金相同,依被保险人平均薪资百分比来计算年金给付水平,依据国际劳工组织第128号文件《伤残、养老和遗属补助公约》规定:凡被保险人要供养其配偶及两个子女的给付率应为薪资的50%,而131号规定建议改为60%。

　　在给付水平的决定因素方面,各国则呈现出明显的差异。以受雇者为对象的德国主要是以被保险人过去的投保薪资来决定其残障年金的给付水平;瑞典是以工作能力丧失的程度作为给付水平的要件;北欧的其它国家,如芬兰的受雇者保险则是依据投保年限来决定残障年金给付水平。可见依据投保年限来决定给付水平是十分常见的方式。而法国是将投保薪资和工作能力丧失程度两者同时列入考量,而挪威则是除此二因素外另将被保险人的就业所得和家庭处境列入考量。 残障年金给付的调整,多为各国采用的方式是依据物价的变动率而逐年调整,例如英国。而德国的残障年金给付水平则是依薪资水平的变动而逐年调整的。

　　我国现有的退职政策主要是《关于工人退休、退职暂行办法》（国发〔1978〕104号）和《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》（劳社部发〔2001〕20号）文件，建立社会养老保险制度前，保障待遇是40%工资，另给予公费医疗；实行社会养老保险制度后，因病或非因工负伤完全丧失劳动能力者缴费未满15年的，给予办理退职手续，待遇由各省根据职工缴费年限和缴费工资水平确定。20世纪80年代开始我国进行了一系列的社会保障制度改革,改变了过去只有单一的劳动保险的状况,先后建立了养老、医疗、工伤、生育、失业等多个险种。养老保险制度的改革确立了统帐结合的模式,规定了最低缴费年限。因病或非因工完全丧失劳动能力的退职人员在国家政策中被逐渐边缘化。另外,地方政策也差异较大,如《广东省社会养老保险条例》规定的基金支付项目中不包括企业职工退职生活费；湖南省湘劳社政字[2006]10号文件规定职工因病或非因工致残提前退休的,计算基本养老金时,仍执行原基本养老金减发规定,即每提前一年减发2%的基本养老金；我省赣府发〔2005〕17号文件规定对改制企业与退职职工解除劳动关系的，改制时国有资本全部退出的，由企业一次性支付其至正常退休年龄止的退职生活费，并对养老保险缴费年限未满15年的，一次性为其补缴至满15年；改制后仍由省属国有资本控股或参股的，继续由企业支付其退职生活费；达到法定退休年龄时，由社保经办机构按规定计发退职生活费。

　　当前我国建立病残津贴制度,应考虑减轻政府的管理压力、与养老保险相衔接等因素，病残津贴的发放机构、发放方式等应该与养老保险保持一致。建议病残津贴的待遇组成可由基础部分和缴费年限部分组成。其中基础部分由政府财政支付,缴费年限奖励部分由养老保险统筹基金支付,旨在鼓励病残人员多缴多得,避免由于病残的动态变化和监管不及时导致劳动参与的反向激励。其中基础部分根据当地城镇居民最低生活保障标准确定,缴费年限每增加一年，病残津贴标准增加2%或1.5%，鼓励多缴多得。病残津贴待遇标准的确定，主要考虑以下几个因素：一是病残津贴的主要是保障基本生活，与城镇居民最低生活保障相结合；二是计算形式简单,参保人员易理解；三是鼓励多缴多得，待病残人员达到法定退休年龄时能够办理领取基本养老金的手续。

　　养老保险制度具有保障生活和安定社会的作用,对构建社会主义和谐社会、保障我国经济社会发展具有重要的作用，完善的养老保险制度应该实现应保尽保,而建立病残津贴制度可以填补我国养老保险制度上的遗漏。病残津贴的待遇标准,应一方面体现国家对这一特殊群体的照顾,另一方面也应考虑缴费年限的长短，体现公平与效益。