新华社：乞讨人员"持证上岗"能否破解城市管理难题

乞讨人员"持证上岗"能否破解城市管理难题

策划：刘健 采写：重庆分社张琴　湖北分社黎昌政　图片：资料图片

    城市乞讨人员管理已成为社会各界关注的一大热点。一方面是部分贫困或残疾人群因生活无济而不得不进入乞讨行列，另一方面，街头乞讨的确影响城市形象，也给城市管理者带来巨大难题。一直以来，各地都在对如何处理好城市乞讨人员问题进行不断探索，从重庆市开展的集中劝导城市乞丐到救助站求助活动遭到半数乞丐拒绝，到武汉等一些城市在繁华区禁讨令的破产，显示了加强管理的艰难。日前，武汉市部分政协委员在政协会议上提交了关于让乞讨人员持证行乞的提案，建议给乞讨人员建立电子档案，实现持证上岗，以加强对其的规范管理。"一石激起千层浪"，乞讨人员"持证上岗"的提案，引发社会各界的高度关注和激烈争论。

    作为城市的边缘群体，乞讨人员从来没有像今天这样令人关注。也许关注本身既凸现了城市管理的尴尬与困惑，又显示了社会的宽容与进步。

持证上岗，限讨禁讨无效后的独辟蹊径？

    在日前召开的武汉市政协十届四次会议上，湖北台盟武汉市委、武汉市台联政协委员的提案内容包括：建议完善"限讨通告"执法手段，为乞讨人员建立"电子档案"，规范管理；保护儿童乞讨者，对因监护人监护不力导致儿童乞讨的，要追究监护人的责任，同时成立流浪儿童救助中心，从生活及心理上帮助这些儿童。

    而另一项颇受关注与争议的提案则是由武汉市政协委员陈荣华提出的。他建议让乞讨人员持证行乞，即由有关部门每年对乞讨人员进行"年审"，发放有乞讨人员本人照片的"资格证"，乞讨人员须佩戴该证才能行乞，并规定其文明行乞，严禁自虐、暴力等恶劣行乞行为。

    湖北省武汉市民政局一位官员表示，两项提案具有前瞻性。然而，让乞讨人员"持证上岗"的建议可行性不大。我国法律虽然没有限制乞讨，但无论从精神文明建设还是城市管理的角度来说，乞讨都不应当得到提倡，而为乞讨人员持证上岗，无形中很可能起到默许和鼓励的反作用。

    据悉，目前民政部门正对乞讨人员的乞讨性质进行分类，并实施区别救助，武汉市流浪儿童救助中心正在着手筹建中。武汉市民政局已为流浪乞讨人员建立了电子档案，今年还将进行网络扩容，并实现全国联网，与其他地区民政部门信息互通。

    也有一些市民持不同意见。记者在武昌徐东、东亭等小区采访，很多群众提出，多年来探索的限讨、禁讨、劝导乞讨人员进救助站等措施都未起到明显作用，乞讨人员管理已成为城市管理的一大"顽疾"。持证上岗倒不失为可以一试的方法，因为乞讨人员是否上街乞讨，并不会因是否"持证"而改变，相反确有加强管理的功效。

    心直口快的徐东某小区张先生说，尝试进行"持证上岗"管理，并非鼓励乞讨。对其进行规范管理，要求其文明行乞，暴力等恶劣行乞行为，对市政管理恰恰是有好处的。

难题难解，乞讨人员管理路在何方？

    实际上，全国各地探索破解城市乞讨人员管理难题的脚步从未停歇。

    ２００５年１０月，重庆市启动了集中对流浪乞讨人员进行劝导的工作，重庆市救助站劝导队调动多辆流动救助车、数个救助小组几十余名劝导人员，然而其结果却让人有些愕然。面对"苦口婆心"的劝导，这些流浪乞讨人员几乎无人表示愿意接受救助，而其中有一部分属于以此为生的职业乞丐。

    据记者调查了解，流浪乞讨人员大体分为三类：因寻亲不遇、务工不着、钱财被盗抢而导致流浪乞讨的；被人胁迫、操纵的未成年人和老弱病残者；职业乞讨者。

    "乞讨成本低、收效快，这些都使得一些人选择成为以乞讨为生的职业乞丐，对这些职业乞丐而言，现行的限讨、禁讨和劝导进救助站等措施无疑都是难以有效果的。"重庆市救助站工作人员指出。

    湖北省武汉市去年６月开始实施"限讨通告"，对１２片繁华区域和路段，进行重点管控，对在这些地段的乞讨人员，由公安和城管部门告知、引导或护送到救助站，对他们进行救助。对违反市容管理、妨碍交通、强讨恶要者，城管、公安部门依法予以处罚、打击。

    令人叹息的是，与其他地区的管理措施命运相同，"限讨"难以起到预期效果，多数乞讨人员都不愿意去救助站，而留在原地继续乞讨。张启宝说，各大部门加强了劝导力度，批评教育不影响市民正常生活，不能强讨强要，起到了一定效果，但大多数乞讨人员并不愿意离开。

    武汉市救助管理站办公室主任张启宝说，根据《救助管理办法》规定，如果行乞者本身没有主动求助的意愿，遵循"自愿受助"的原则，"职业乞丐"实际上不属于规定的救助对象。

    湖北武汉市救助管理站的统计数据也表明，该站每年救助的生活无助人员中不到１５％的人是乞讨者，不到１０００人。张启宝认为，１５％这个数字反映出很多乞讨者不愿意到救助站，乞讨人员中的职业乞丐习惯不劳而获，即使把他们送回家或送到救助站，这些人还是会再跑出来重操旧业。

    ２００４年以来，广州、南京等地相继划出了"禁讨区"、"限讨区"，然而乞讨人员管理难题却依然难解。

专家建议，立法打击与社会宽容并行

    据了解，美国、加拿大等国一些城市的做法，在城市划出某一地方专门供乞丐乞讨，让慈善机构向其捐款、献爱心。这样将使流动乞讨变成固定乞讨，分散乞讨变成集中乞讨，无序管理变成有序管理。例如美国的夏洛特市就禁止乞丐在自动提款机、餐馆周围乞讨。

    湖北省武汉市律师张绍明说，自由乞讨并没有违反我国的禁止性法律规定。"法不禁止即许可"，所以划出"限讨区"的规定的合法性就值得斟酌了。而法律规定了任何人不得侵犯他人合法权利，乞丐进行乞讨也不例外。同时流浪乞讨者的公民权利必须得到尊重。面对不愿接受救助、劝导，且并未伸手讨要的乞讨者，执行"限讨"确实有难度。

    据了解，即将实施新近出台的《治安管理条理》中除了对一些强讨恶要、组织乞讨等行为，已经作出相应的打击管理办法，但是对大多数职业乞丐的管理，我国各级政府仍处于缺乏法律依据和执法手段的境况。

    重庆市社科院社会学所副所长孙元明认为，目前要出台如何管理流浪乞讨人员的全国性法律可能还不太现实，但是各地应该可以自身情况制订一些地方法规，划定乞讨区和限讨区，实现对乞讨人员的规范管理，这给政府提出了新课题。

    与此同时，一些社会学家则认为，乞讨作为一种社会现象目前很难根除。乞讨是一种谋生手段，有的人乞讨是因为没有生活来源；乞讨也出现职业化倾向，有的人原本衣食无忧也选择了乞讨。人们有权选择自己的生活方式，乞讨者也要有生存空间。从道德上讲，以乞讨为生不应该，但只要不违法不违纪，就没什么可责备的。（完）