国土部修法遏制地方政府囤地 征收农地须两年内上市

　　国土部修法遏制地方政府囤地

　　(记者 兰亚红)地方政府的囤地行为，将会遭到遏制。12月21日，国土资源部(以下简称“国土部”)发布了《闲置土地处置办法(修订草案)》(征求意见稿)(以下简称“意见稿”)，明确提出地方政府在批地后征地及征地后供地的2年大限。

　　国土部政策法规司司长王守智接受记者采访时表示，闲置土地是指存量建设用地，本次修法的目的就在于促进有效利用存量建设用地，促进土地节约集约利用。“闲置土地修法已经有2年时间了，现在成熟到能征求意见就发布了。”王守智表示，选择当前时间节点发布意见稿并无特殊目的，待吸取全民意见正式发布该政策后，肯定会督促、监管地方严格依法执行。

　　业内人士分析，虽然意见稿在对开发企业闲置地的处理原则上，和之前相关规定相比并无大的不同，但对闲置土地的认定标准、处置方案、预防及监管均作了明确细化，显然更具可操作性，短期内会给房企带来压力。

　　“受调控影响，现在企业销售慢，很多企业不敢贸然开工。如果市场不转好，企业再拿地还是不敢开工。依据政策不开工过2年就收回的规定，对企业来讲就是雪上加霜，风险很大。”万科集团副总裁、北京万科总经理毛大庆表示，意见稿的出台对开发商在拿地判断上会有一定影响。

　　严明政府征供地周期

　　对比1999年4月28日国土部公布的《闲置土地处置办法》可看出，此次意见稿提升了闲置土地管理力度，规范完善了众多条款。其中，最重要的突破是，对政府征地和供地时间节点作了明确规定，控制地方政府囤地意图明显。

　　意见稿第26条指出，县级以上地方国土资源主管部门在申请农用地转用批准后，必须在2年内实施具体征地或用地行为；已实施征地的，必须在2年内供地。

　　记者了解到，早在2009年6月，国土部在《关于在保增长保红线行动中加快处理批而未用土地等工作的通知》中已经提到，农用地转用批准后，政府满2年未实施征地和用地行为的，批准文件自动失效；已实施征地满2年未供地的，在下达下一年度农用地转用计划时扣减相应指标。

　　但据国土部相关数据统计，地方政府的囤地冲动和行为并未因上述通知中的处罚规定而减弱。从国土部2010年8月公布的2815宗闲置地数据来看，因毛地出让拆迁难、调整规划等政府客观原因造成闲置的约占6成以上。

　　更遭业界人士诟病的是，除了前述地方政府客观原因导致土地供而未用造成闲置外，地方政府主观控制土地征收和供应节奏谋求土地收益最大化，导致土地批而未供的行为更加恶劣。

　　今年5月，国土部在召开的严格规范土地管理促进批而未用土地利用视频会议上透露，依据土地变更调查和土地市场动态监测反映的数据，全国批而未用土地数量相当可观。据悉，仅浙江一个省份，至2009年年底，就有逾14万亩建设用地批而未供。

　　相比上述通知中的处罚标准，意见稿明确，如果县级以上国土部门及其工作人员违反第26条规定，将依法给予处分，构成犯罪的将依法追究刑事责任。

　　此外，为了进一步明确何为政府客观原因，意见稿也作了详细说明，包括：调整城乡规划、未按期依条件交付、供应土地存在权利不清、因国家政策要求需对规划和建设条件进行修改、政府及有关部门提出停止动工及其他行为。意见稿明确，政府或政府有关部门因未履行土地出让合同和划拨决定书约定、规定的义务或违法行政行为造成项目动工迟延的，应当依法承担违约责任。

　　剑指节约集约用地

　　上述意见稿一出炉，业界人士就分析，国土部选择在此节点发布闲置土地处理新规，意味不同寻常。中国指数研究院副院长陈晟认为，一是当前部分开发商因楼市不景气而故意推迟开工或竣工的行为，有可能会造成整个住宅供应量下滑，进而影响到房地产调控的效果，二是目前全国土地市场冷清，地方政府地卖不出去，有可能会对开发商采取变通办法，推出一些优惠措施，比如允许开发商推迟工期。“这个时候明确一下，能起到警示作用。”陈晟认为。

　　但王守智告诉记者，国土部启动闲置土地修法已有2年，选择此时发布征求意见稿，是因为条款各方面已成熟到可以发布，并没有上述“警示”目的。主要目的在于严格控制地方政府及企业的囤地行为，让存量土地能够有效使用，促进土地节约集约利用。

　　长期研究土地经济问题的北京大学城市与区域规划系教授冯长春也认为，意见稿意在严格土地集约利用。“国家领导人今年都讲过话，要节约集约利用国土资源。中国土地供需矛盾突出，节约集约用地是破解之法。”

　　短期内加剧房企压力

　　王守智认为，意见稿的出炉不会对房地产市场造成大的影响，在土地供应方面不会减少，只会扩大增量。但意见稿规定有闲置土地的企业不能拿新地，会对房企有一定影响。

　　华泰证券12月22日出具的研究报告也表示，该征求意见短期内将对房企形成压力。在目前行业调控持续高压的环境下，加快开工建设势必对开发商资金面带来更大压力，开发商拿地的动力亦将减弱。

　　此外，该机构认为，意见稿中关于“土地闲置满1年征缴20%土地闲置费，满2年无偿收回”的处置方案虽然是老生常谈，但是相比以往，堵住了政策执行中的一些可钻漏洞，具备更高的可操作性，会降低房企钻漏预期。

　　记者看到，意见稿首先对闲置土地认定标准作了界定：自土地出让合同或划拨决定书核发之日起满1年未动工开发建设的；已动工开发建设，但开发建设面积占应动工开发建设总面积不足1/3或已投资额占总投资额不足25%的，且未经原批准用地的政府批准，中止开发建设连续满1年的。

　　并且明确，在采取征缴土地闲置费或回收前，企业可与政府部门先行协商，采取延长不超过1年的动工开发建设期限、改变土地用途、安排临时使用、协议有偿收回土地、置换土地等办法，盘活闲置土地。且意见稿专列一章“附则”，明确了“未动工”、“应动工开发建设总面积”、“已投资额、总投资额”等有关用语的含义。

　　“以前执行不到位是因为法规不健全，现在修改完善后肯定要执行的，不存在修改后不执行或执行不了的问题。”王守智强调，“会强制执行，检查、督促执行。”

　　华泰证券认为，该意见稿有利于行业的良性发展，开发商加快对现有土地储备的开发速度，有利于未来供应量的释放和提升，从而调节市场供需水平，改善市场均衡关系。

　　但也有业内人士认为，意见稿仍存在可不执行的漏洞。地产评论人吴其伦分析，上述关于土地闲置认定中“且未经原批准用地的人民政府批准，中止开发建设连续满1年”，大有空子可钻。首先应对何种情况政府可批准终止开发进行明确规定，其次应该对“中止开发”进行界定。防止出现地方出于各种利益因素给房企开方便之门，防止房企反复停工。

　　毛大庆则认为，意见稿对于闲置地的处置“确实是讲的更细了，完全落在地上了”，但也要看到对房企拿地行为造成的影响，并且要防止其影响后几年楼市的有效供应。“有效供应不足必然导致房价上涨，因为前提是要有踊跃的购买力，但现在没有。”