律师为城中村改造提供法律服务刍议

律师为城中村改造提供法律服务刍议

山东众星为民律师事务所   赵世平

   内容提要：在城中村改造这一复杂的系统工程中，律师作为不代表任何特定的社会阶层利益的社会法律工作者，应当充分发挥自己的政治优势，通过为政府、为城中村改造的村（居）集体组织、城中村居民和其他有关主体提供法律服务，推进城中村改造工作，并为之做出一定的贡献。

   主题词：律师  城中村改造  法律服务

城中村改造是一项非常复杂的系统工程，牵涉面广，环节复杂，利益冲突多，工作风险大，关系到村民、建设参与企业、政府等多方主体的切身利益。但是，目前我国关于城中村改造的法律、法规相对缺失，虽然有些地方颁布了地方性法规和文件，但是在具体操作过程中，许多法律问题和利益冲突问题的解决仍然缺乏具体的，可操作性强的依据。在解决搬迁拆除、改造施工、拆除违章建筑、重大工程建设、处理土地承包和相邻关系乃至婚姻家庭等问题上，非常容易引发矛盾纠纷。因此，在尽快完善法律、法规的同时，在城中村改造过程中充分发挥律师的作用，是顺利推进城中改造的必要条件。

一、关于律师参与城中村改造中的法律基础工作

（一）选择改造模式时的法律可行性论证

在坚持“政府主导、市场化运作、统一规划、统筹布局、完善功能、改善民生。”的前提下，城中村改造工作应当针对每一个城中村的具体实际，选择符合其特点的改造模式。而在此问题上，需要注意的问题就是，既应当保证所选择的改造模式得到参与改造的大多数主体的赞同，又应当保证其合法性和合规性。因此，对于改造模式及拟采取的策略，在改造之初，就应当进行充分的可行性论证，在论证的基础上确定将要采取的改造模式。

（二）对改造方案的合法性和合规性的综合把握

在城中村改造中，和所有参与改造的主体联系最为密切、其最为关心、也是最为敏感的一个环节就是如何制定一个既切合实际，又符合法律、法规和政策要求的改造方案。律师参与这一环节的工作，最重要的就是对于改造方案的合法性和合规性进行综合把握。为了做到这一点，参与这一工作的律师必须对于改造的各方主体的意愿有一个全面的了解，同时又要不失时机地和政府有关部门进行沟通。只有如此，才能使改造方案既能被各方主体所接受，又能得到政府的支持。从而使得整个改造后续工作得以顺利进行。

（三）制定改造专项规划的合法性把握

所谓专项规划，是指在城中村改造中，以城市总体规划、分区规划、控制性详细规划等其他层次规划为依据，统筹考虑集体经济成员的安置，环境风貌、经济发展等因素，对规划编制区内的改造项目的目标、模式、拆迁安置、功能定位、土地利用、建设或开发强度、绿地系统、道路交通、公共与市政设施配套、改造收益（包括社会和经济效益）分析等控制要求所作出的规划。由此可见，专项规划是作为确定项目所涉及地块规划控制条件和技术指标、供地方式、拆迁安置方案和项目审批的主要依据。

为此，在城中村改造中，要通过规划引导和控制保障社会公共利益来凸显政府的主导作用，在确保环境品质的条件下进行运作。城中村全面改造项目实施前应当完成拟改造地块的“城中村改造专项规划”的编制和报批工作，以作为报批依据。

为了做到这一点，除了必须取得国土、规划、建设、发改等部门支持，及时对相关意见的动态进行反馈之外，在编制专项规划的过程中，还应当充分发挥基层组织的作用，调动和保护城中村居民参与改造的积极性，并可以公开、择优选择投资人作为改造参与意向人参与项目的前期工作。

同时鉴于城中村改造专项规划内容复杂，涉及划定的规划编制区域、改造目标、功能定位、供地方式及搬迁安置方案、土地利用目标、包括用地布局、各地块的主要用途及相容性、开发和建设强度、建筑总量以及各类建筑量、绿地率及绿地覆盖率、居住人口及户数、开放空间及园林绿地系统、配套设施包括各类公共和市政配套设施的控制、道路交通包括地块内外部交通组织、道路及场地竖向、交通场站设施布局和控制要求、步行系统控制、市政工程包括水、电、气、环卫、防灾等各类市政工程管线的负荷预测、管网体系及设施控制、城市设计包括城市空间组织、景观环境设计、建筑形态控制、技术经济指标和经济可行性评价、改造影响评价包括对环境、道路交通、市政公用设施、公共服务设施等四个方面影响的评价、其他要求包括历史文化遗存的保护、自然生态资源的保护等、实施时序和实施措施包括分期实施计划和相关的配套措施等等。

以上内容，均应当达到控制性详细规划的深度要求，因此，对于上述规划，必须进行合法性和合规性把握。

   二、律师参与城中村改造中的法律法律服务内容

（一）起草、审查城中村重建改造项目合作协议、城中村改造协议书、征收、搬迁和补偿安置协议书等。

在改造项目确定以后，对于改造项目的招、投标，包括审查施工招投标单位的合法性，审查招标书的合法有效性，草拟招标文件或审查招标书、投标须知、合同条件、协议条款，审查投标方的资质及其文件资料的合法有效性并出具法律意见书，参加招标会、开标会、评标会、保证程序的合法性，草拟、审查中标工程承包合同，协调、处理在招标过程中标方与投标方之间发生的争议或纠纷等等。

（二）起草、审查城中村村民大会召开议题、程序和有关决议草案。

鉴于城中改造问题的复杂性，在确定改造方案、改造模式、集资或融资模式等一系列问题时，必须召开村民大会。而对于相关议题的确定、村民大会召开的程序、议事规则、参加主体的确认、决议草案的制定。必要时还应当对于村民提出的异议和问题作出符合法律原则的解释。所有这些，律师都应当预先有所准备，提前作出预案。

（三）起草、审查城中村改造项目的有关法律文件。

 主要包括：在招投标阶段，审查施工招投标单位的合法性和招标书的合法有效性；草拟招标文件或审查招标书、投标须知、合同条件、协议条款；审查投标方的资质及其文件资料的合法有效性并出具法律意见书；参加招标会、开标会、评标会，保证程序的合法性；草拟、审查中标工程承包合同；协调、处理在招标过程中招标方与投标方之间发生的争议或纠纷。在工程建设阶段，协助审查或负责签订总承包、分包、采购、供用电、公共配套设施合同等一系列相关合同并监督合同的履行；项目施工中建立规范严密的操作程序和议事规则，做好证据材料的留存；项目竣工验收阶段协调与有关方面的关系，就法律责任问题与程序问题提出意见；因项目停建、缓建，施工方逾期竣工、设计变更、工程量增减、工程理赔发生纠纷，律师作为委托代理人全程参与调解并出具法律意见书。在可用于商品房的部分房屋的销售环节中，审查待售商品房项目是否具备法律法规所规定的预售、销售条件，并提出相应的法律意见；为获得预售许可证进行文件准备，协助或负责取得预售许可证，并协助办理预售合同的登记备案手续；协助选择中介代理商、广告商等并草拟、审查代理销售协议、广告协议及其他协议；协助办理房产预售和现售，并提供预售和现售的法律服务；审查、起草、修改《商品房销售合同》，参与销售或购房谈判，并协助或负责签订售房合同和补充协议；为签约提供律师鉴证服务；协助监督商品房销售（预售）契约的履行，负责调解和处理在合同履行中产生的纠纷；起草和审查业主按揭中房产商作为担保的有关合同安全性、合法性；在前期物业管理阶段起草、审核业主临时公约、前期物业管理协议及其他相关法律文件。在交付验房阶段，审查或起草《商品房使用说明书》或《住宅质量保证书》和《房屋交付交接单》；审查或起草《入住手册》、业主临时公约、前期物业管理协议，为订立有关合约提供律师鉴证；协助办理业主入住验收交房时的手续，协助或负责依法调处交房时与业主产生的有关争议，代理参与仲裁或诉讼活动，受托维护有关当事人的合法权益；协助办理商品房的产权过户手续；审查有按揭的业主办理他项权证；协助或负责办理项目完成后工程结算产生的争议，及时提出法律意见。其他项目实施中，对有关人员进行相关法律培训，介绍新颁布的房地产相关法律、法规、政策，并出具相关法律意见书；提供订立劳动合同等建全管理的法律意见；及时解答和解决有关法律咨询和法律事务。

（三）律师参与城中村改造的法律服务模式

（一）作为政府法律顾问

1、作为政府法律顾问或法律督察参与有关城中村改造工作班子，参加有关的会议、考察、提供法律意见

2、应主管领导或主要领导的邀请或受其指派参与或代理有关法律谈判。

3、参与处理有关法律纠纷。

4、对有关法律事务提出意见或建议。

 （二）作为村委会（村民组）的顾问

   城中村改造所要实现的根本目标之一，就是要实现“四个转变”，即城中村的“农业居民转变为城市居民”、“村委会转变为居委会”、“集体土地转变为国有土地”、“农村集体经济转变为城市股份制经济或混合经济”。因此，当村庄改造成为城市社区，村民已转化为市民后，对原村集体资产的处置就成为村民关注的焦点，它关系到城中村的改造能否顺利进行。如果把“撤村建居”看作是社会体制的变革，那么，城中村改造中农村集体经济组织向规范化的股份有限公司或有限责任公司过渡，就是经济体制的变革，两者应相互作用，共同推进。在实现城中村集体经济改制的目标时，确保集体资产不流失，将模糊的集体产权清晰化，并根据具体情况和一定的原则量化成村民的股权。这是村民最为关心和事关其切身利益的问题，也是最容易引起纠纷的问题。因此，律师应当在参与城中村改造的过程中，积极协助各方当事人探寻建立产权清晰、权责明确、管理科学、居企分开、结构合理、立足长远的现代股份制企业的途径。在实现集体利益最大化的同时，实现全体村民利益的最大化。为此，律师作为村委会、村民组的顾问，应当帮助做好集体资产的清产核资工作；处理村集体经济组织的债务；制定集体资产处置方案，对股东组成、出资方式、股权设置等问题提供建议，协助办理工商注册手续；帮助组建公司法人治理架构等。

 此外，城中村在改造过程中，拆迁安置、补偿问题直接关系到村民的切身利益，必须慎重处理。律师在这个过程中可以协助村组与外部投资者谈判协商，签署合作开发协议，对城中村改造的整体方案，包括改造条件、改造模式、拆迁安置补偿方式等提供咨询意见。

（三）其他法律服务

1、村改居后社区保障体系的构建。作为为城中村改造工作提供法律服务的律师，应当注意到，在整个城市化过程中，城中村组织的一个共同性现象是，在自身组织结构与功能程序中，往往或多少都带有社区组织“公司化”的趋向。传统的村社共同体生活中，由于封闭、分散与弱小的小农生产与生活方式，家族制的组织与管理模式几乎是村落社区生活中唯一最重要的组织与管理方式。但随着城市化的进程，从外地大部分城中改造的操作实务来看，多采用“股份制改造”的模式，同时基于传统村落的习惯，互助的传承，“股份合作社”多多少少承担着所属村民（居民）社区保障的义务，即在国家社会保障体制之外给予村民的保障性红利。

 同时，律师还应当看到，社区组织应当成为社区保障实现的主流与载体。这种组织既与一般的农村社区组织不同，也与一般的城市社区组织不同，其社区保障的实际运作也存在自身的特点。首先，社区保障的运作资源丰富，包括雄厚的社区经济基础与密聚的社会资本资源；其次，社区保障的功能覆盖全面，包括通常普遍为人们所忽视的精神保障功能。城中村这一特定的社区共同体包含着人们多重需要的内在机制，除了基本物质生活的保障功能以外，还具有种种由于针对性的社区便利与便民服务的保障，且这种福利性的服务与保障体现得尤其全面，甚至渗透到了其成员日常生活的方方面面。在原社区范围没有被完全打破、社区的人员和组织结构没有被根本改变的情况下，暂时而言，还没有其它途径可以替代这一功能。

 3、村改居居民的社会保障

 社会保障问题事关村改居居民的民生基础，在目前条件下，政府还没有承担起本来应当由其承担的关于失去土地的农民的社会保障的主要成本。与此相对应，失地农民的社会保障需求只能由社区保障来加以补充。而且，在一般城市社区中，社区保障的开展还受到了双重制约，既要受制于其所拥有的社会保障资源在数量和质量上的匮乏的制约，也要受制于城市社区基本上还是国家行政力量发挥主导作用的因素的制约。上述基本事实在短期内还难以彻底改变。因此，律师应当积极建议，将改造范围内的农民利益的保护问题纳入决策者的视线。主要应当予以考虑的问题是：将城中村成员纳入继续教育培训计划，使其能够真正能够适应城市社会生活的转变；因地制宜，制定出更加完善的城中村成员的利益保护政策和生产、生活优惠政策。同时，还应当采取切实措施，预防新的城中村的出现。

此外，改造后的居民参加社会保险问题更应当成为律师关注的重点之一。城中村改造后村民的养老统筹问题，关系到村改居居民的切身利益，但是目前还没有比较完善的做法。借鉴国内发达地区的经验，可以从村集体经济组织中提取部分土地补偿金、公积金及其他收益（如土地信托收益），共同用作养老金保险基金，一方面将其中的一部分交付社会保障机构作为社会保障基金，解决居民的社会养老、医疗问题。同时鉴于该部分居民的年龄相差悬殊，可以将另一部分保险基金交给实力和信誉俱佳的商业保险公司托管，由商业保险公司为每位村民建立个人账户，依年龄为其办理不同的补充养老保险。村民达到规定年龄后，由保险公司负责养老金的给付，并提倡以年金方式领取。通过这种措施，既保障了被保险人的长期权利，一定程度上避免了征地补偿款一次性拨付给村集体而被挪用，又把保险责任依法地移交给社会保险机构和专业保险公司，减轻了政府的负担。同时，社保福利功能的剥离，也利于村集体经济组织的公司化。在这些工作中，律师应当行使法律卫道士的职责，从商业保险机构的选择，到有关合同的签订，进行全面把握，充分维护村民的合法权益。

综上所述，律师作为不代表任何特定社会阶层的特殊利益的社会法律工作者，在城中村改造过程中，可以充分发挥自己的政治优势，为顺利推进城中村改造工作做出一定的贡献。

以上仅为一家之言，谬误之处，求取指正。