论土地承包经营权的独立征收补偿

摘  要

土地征收时，土地承包经营权实行独立征收补偿不仅是理论的需要，更是实践的需要。它对稳定农民的生产生活、促进农村经济发展、构建和谐稳定的农村社会，具有不可估量的作用。

土地承包经营权实行独立征收补偿具有法理的依据和现实法律依据。土地承包经营权作为用益物权，已被《中华人民共和国物权法》所明定。土地承包经营权是农户的独立财产权，公民的财产权被征收时得到独立补偿，这是法价值的体现。同时，土地承包经营权作为用益物权，它优于所有权的行使。土地所有权的征收不能当然消灭土地承包经营权，因此，从物权理论的角度，应当对土地承包经营权实行独立征收补偿。土地承包经营权实行独立征收补偿也有宪法和物权法的依据。

土地承包经营权具有独立的价值构成。它的基本价值=自然质量价值+社会保障价值+市场流转价值。

我国现有的土地征收补偿制度中没有土地承包经营权征收制度，也没有对此补偿的内容。因此，在承包地被征收时，土地承包经营权人得不到补偿。现有的土地征收补偿制度已经落后于农村社会的发展。对土地承包经营权实行独立征收补偿显得十分必要：一是解决了多种物权共存于同一客体时，权利消灭的顺序；二是使非本集体经济组织成员的土地承包经营权人能在自己的财产权利被征收时得到相应的补偿；三是农户的合法权益得到有效的保护。

土地承包经营权独立补偿制度的设立，是实现独立补偿的关键。我国应建立与宪法精神相一致的土地承包经营权征收补偿制度及司法救济制度，从法律上予以明确。土地承包经营权独立征收补偿的程序，也是实现独立征收补偿的有效机制。

关键词：土地征收；土地承包经营权；独立征收补偿

On the Independent Expropriation of the Right to Contractual Operation of Land and Independent Compensation for the farmers

Abstract

In the process of the land expropriation,the independent expropriation of the right to contractual operation of land and independent compensation for the farmers is not only the theory needs, but the needs of practice.It can play an inestimable role in maintaining the stability of farmers’production and living ,promoting rural economic development and building a harmonious rural society.

It has a legal basis that the right to contractual operation of land should be expropriated independently and compensation to farmers independently.The right to contractual operation of land is farmers’independent property right.Citizens’property rights should be compensated when these rights are taken over.Land expropriation does not lift the right to contractual operation of land naturally.That is why,in the process of land expropriation,the right to contractual operation of land should be expropriated independently.

The right to contractual operation of land has a value of the independent.It is composed of the quality of the natural value,the value of social security and the circulation market value.

The exsiting land expropriation compensation system is behind the rural and social development.In these circumstances,it is very necessary that the right to contratual operation of land should be expropriated and compensated independently.The necessity is as follows:first,it can tell us which property right should be lifted at first while several property exsit on the same object;secondly,the contractual operation of land owners can get compensation when their rights are expropriated.

Setting up the independent expropriation and compensation system is the key of the implementation of the independent expropriation and compensation of the right to contractual operation of land.

 

Key Words: Land Expropriation;The Right to Contractual Operation of Land;Independent Expropriation and compensation 
目   录

引言...................................................................................................................................1

一、我国现有土地征收补偿法律制度对土地承包经营权补偿的现状........................1

（一）我国土地征收补偿制度的现状及价值取向................................................1

（二）土地征收补偿度中存在的问题及其分析....................................................2

二、土地承包经营权实行独立征收补偿的必要性........................................................3

三、土地承包经营权实行独立征收补偿的法理依据和法律依据................................5

（一）土地承包经营权实行独立征收补偿的法理依据........................................5

   1．土地承包经营权作为用益物权包含一定利益..........................................5

       2．土地承包经营权源自土地所有权又有别于土地所有权..........................6

（三）土地承包经营权实行独立补偿的法律依据...............................................7

四、土地承包经营权实行独立征收补偿的价值基础...................................................7

五、土地承包经营权实行独立征收补偿的制度设计.................................................11

（一）土地承包经营权实行独立征收补偿的立法保护.....................................11

（二）土地承包经营权补偿标准.........................................................................11

   1．地租I.........................................................................................................11

       2．地租II........................................................................................................12

       3．社会保障价格...........................................................................................12

       4．流转价格...................................................................................................12

（三）土地承包经营权实行独立征收补偿的程序设计.....................................12

   1．公告土地承包经营权征收补偿方案.......................................................12

2．办理土地承包经营权征收补偿登记手续...............................................12

       3．举行听证会...............................................................................................12

       4．承包合同解除...........................................................................................13

       5．仲裁或诉讼...............................................................................................13

       6．补偿费发放...............................................................................................13

（四）土地承包经营权实行独立征收补偿纠纷的司法救济.............................13

结论.................................................................................................................................14

参考文献.........................................................................................................................15

致谢.................................................................................................................................18

研究生履历表.................................................................................................................19

                              引   言

近年来，随着我国工业化进程的快速推进、城镇化建设步伐的加快，农民集体土地特别是处于城乡结合部的农民集体所有土地被征收的数量逐年增多。土地征收补偿方式、种类、补偿标准已经成为国家与农民之间、建设单位与农民之间矛盾的焦点，从而引发了许多社会矛盾和纠纷。《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）颁布施行后，土地承包经营权已经被法定为用益物权。从此它成为农民的一项重要法定财产权。承包地被征收后，作为用益物权人的土地承包经营权人却没有对自己所拥有的独立财产权得到补偿，致使农民的这一合法财产权利得不到保护，失地农民的经济状况相比同一经济组织的其他成员会显著恶化，为农村社会的稳定埋下了隐患。为此，对土地承包经营权进行独立的征收补偿不仅是维护农村社会稳定的需要，也是理论需要和实践需要。在理论上，土地所有权上负担着土地承包经营权时，土地所有权被征收的同时，土地承包经营权也同时被征收。但因为征收对象是两个独立的物权，即土地所有权和土地承包经营权，而且被征收的主体是两个不同的主体，即土地所有权人和土地承包经营权人，因此是同一征收主体在同一时间实施的两个独立的征收行为，即土地所有权的征收和土地承包经营权的征收。在补偿上，自然应当对不同主体的财产权征收给予独立补偿。在实践上，如果不对土地承包经营权进行独立征收补偿，土地承包经营权人将会失去在剩余承包期内的土地耕作权，进而生活没有出路。因此，在农村土地征收时，应对土地承包经营权实行独立的征收补偿。

一、 我国征地补偿制度对土地承包经营权补偿的现状

（一）       我国土地征收补偿制度的现状及价值取向

在我国，完整的征地补偿概念出现在1982年国务院颁布的《国家建设征用土地条例》中。该《条例》第九条规定了征地补偿费的支付主体为用地单位，规定了土地补偿费、安置补助费和青苗及地上附着物补偿费标准。在1986年和1998年的《中华人民共和国土地管理法》中沿用了征地补偿的相关规定。《物权法》第四十二条规定了对征收集体土地给予补偿的标准，与《土地管理法》相比较，只是增加了被征地农民的社会保障费用，基本制度本身并没有改变。我国土地征收补偿制度形成于计划经济体制下，因此其价值取向明显体现如下特点：一是补偿对象对人不对物权。“由于土地本来就是国家通过法律规定无偿分配给农民使用的，以满足农民生产生活及发展经济的要求。当国家不需要使用时，由农民耕种使用，并获得收益；当国家建设需要使用土地时，则可以进行征收，并按照不低于农民原有生活标准为原则进行补偿，其补偿过程中更多考虑的是由于征地所引起的剩余农业人口的安置和补偿。而不是根据被征收土地区位和质量条件进行等价交换。二是征地的经济关系仅体现补偿关系。对被征收土地的补偿仅依据原农业利用方式下的年产值进行补偿，不考虑土地的潜在利用价值或市场价值，因此是一种纯粹的补偿关系。”[1]很显然这样的土地征收补偿制度否定了土地的经济属性，否定了地租和地价，进而出现征收补偿费不反映土地价值，土地物权价值无从体现。

（二）土地征收补偿制度中存在的问题及其分析

《物权法》第一百三十二条规定在承包地被征收时，土地承包经营权人有

权依照该法第四十二条第二款的规定获得相应的补偿。而《物权法》第四十二条第二款的补偿是对集体土地所有权的补偿，而不是针对设立在集体土地上土地承包经营权这一用益物权的补偿。《物权法》第四十二条规定了集体土地被征收的补偿原则，即按被征收土地的原用途给予补偿；补偿费包括土地补偿费、安置补助费和地上附着物及青苗补偿费、安排被征地农民的社会保障费用。在土地承包经营权被法定为用益物权后，现行征地补偿制度暴露出如下问题：一是征地补偿制度无法适用土地承包经营权的征收补偿。土地承包经营权作为用益物权有其自身财产权属性，它的价值构成与土地所有权完全不同。因此无法比照所有权被征收的补偿标准对土地承包权进行补偿。二是土地承包经营权人的权利主体地位被忽视。按照《物权法》第四十二条的规定获得补偿，土地承包经营权人的地位只能是集体经济组织的一个成员，而不是独立的财产权人。三是否定了土地承包经营权的财产权属性。因为在市场经济条件下农户经营土地已从满足温饱转向发展经济、改善生活水平为主要目的。土地承包经营权是对农用地的占有、使用和收益权利，这一权利才能满足农户的经济目的。现有的土地征收补偿制度不但不能满足农户的这一需要，而且丝毫没有体现土地承包经营权得到补偿的影子。四是现有征地补偿标准不能反映土地承包经营权的真正价值。现行征地补偿标准是以被征地原来用途的年平均产值计算的。土地承包经营权作为用益物权，他的价值并不能用原来的用途来作为衡量的标准，因此，按照原用途给予补偿不能适用针对土地承包经营权的补偿。土地补偿费是对所有权人失去土地所有权的财产补偿，与土地承包经营权无法发生联系。地上附着物及青苗补偿费是对该物所有权人的补偿，很明显不是对土地承包经营权人的补偿。安置补助费也不是对土地承包经营权的补偿，因为安置补助费与土地承包经营权补偿费有根本的差异。第一，补偿依据不同。安置补助费是国家对失地农民的救济，是国家公益职能的体现；而土地承包经营权补偿是以土地承包经营权人丧失财产权为代价，体现的是等价交换。第二，补偿的标准不同，安置补助费以需要安置的农业人口计算，需要安置的农业人口数按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。而土地承包经营权补偿，应当按照该用益物权的市场价格进行补偿，体现财产权损失补偿的等价交换属性，彰显民法等价、有偿、公平的法价值。第三，补偿费发放方式不同。安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理使用。而土地承包经营权补偿费应当直接支付给土地承包经营权人，而不能支付给其他任何人，因为只有土地承包经营权人才是受补偿的主体，其他任何人都无权接受针对土地承包经营权的补偿费，否则构成侵权。

二、 土地承包经营权实行独立征收补偿的必要性

《土地承包法》特别是《物权法》颁布实施后，土地承包经营权的物权地位得到明确，其已成为农户所享有的重要的土地权利，也是他们所享有的重要财产权利。土地承包经营权是农村家庭联产承包责任制的核心，而长期稳定的家庭联产承包责任制又构成农村社会稳定的基础。土地承包经营权是农户的重要生活保障和基本生产资料，如果农户失去土地承包经营权而得不到公平的补偿，无疑是剥夺了农户的生产和生活的保障基础，势必造成农村社会的不稳定。因此，农村集体土地被征收时，土地承包经营权实行独立征收补偿显得十分必要。

其一，用益物权优先于所有权的特性，决定在土地征收时应同时对土地承包经营权进行独立征收补偿。所有权的效力不能优先于用益物权，而是受用益物权的限制。这是因为，用益物权的设立本身即为所有权人通过在自己的所有物上设定用益物权将对物的使用收益让渡于用益物权人，而自己则收获对价。作为用益物权，土地承包经营权一经设立便独立于所有权而存在，土地承包经营权人的权利就已经在法律规定的范围内确定，农户行使土地承包经营权不受他人的干涉，基于物权的排他性和对世性，农户不仅可以对抗一般人，而且可以对抗土地所有权人。那么在征收农村集体土地所有权时，应当依法消灭该被征地上所负担的权利，应当对土地承包经营权进行独立征收，并对权利人进行补偿。这样才能使法律的公平、正义得到实现。

其二、农村的稳定来源于农民生产和生活的稳定，对农民利益的保护是维护农民生产和生活稳定的基础。在城乡差距不断扩大的今天，对土地承包经营权的独立征收补偿等于增加农户的财产价值，增加了他们的生产和生活能力，等于增加了农户生存和再生产的能力，这也是解决好“三农问题”一个关键，对构筑和谐农村社会将起到不可替代作用。集体土地被征收后，失去承包经营权的农户不能重新获得承包土地，又得不到相应的补偿，将会发生不可预测的社会问题。“在土地承包经营权物权化后，征地的结果是：集体的土地少了，但在剩余承包期内，因其土地所有权已经通过设定土地承包经营权的方式获得实现，集体的权益在剩余承包期内并没有减少；集体经济组织所有成员的应分地量在下轮土地承包时可能会减少，但在本轮土地承包期内，其权利不会因土地征收而受任何影响；被征地块的土地承包人由于不能在剩余土地承包期内重新获得土地，即使获得安置补助费、地上附着物和青苗补偿费，其利益状况也远远逊于同一集体经济组织内未被征地成员。土地承包经营权人在征地后过分不利的利益格局要求对土地承包经营权实行独立征收补偿。”[2]

其三，国外在征收土地时不仅对土地所有权人进行补偿，对其他相关的土地权利人也必须给予补偿。“在英国土地承租人和土地占有人都能获得补偿，加拿大明确规定要向承租人给予补偿，日本和韩国也都规定要向土地所有人和关系人在失去权利以前对各种权利人分别支付补偿等。”[3]

其四，可以使本集体经济组织成员以外的土地承包经营权人的权益得到保护。通过土地承包经营权流转市场获得承包地的本集体经济组织以外成员以及通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒山、荒沟、荒丘、荒滩等未利用土地的本集体经济组织成员以外承包经营权人，他们在土地被征收时因为不是本集体经济组织成员，因而不能获得土地补偿费和安置补助费，他们不但将失去承包经营权而得不到丝毫补偿，甚至连取得该土地承包经营权的“本钱”都不能收回，这将造成明显不公平。实践中，本集体经济组织成员以外的人取得土地承包经营权的现象不同程度存在，尤其在建设精品农业及示范农业中，地方政府通过招商方式将土地承包经营权承包给本集体经济组织以外的人，实现招商引资发展当地经济的目的。在这种情况下，土地被征收时就必须对土地承包经营权人进行独立征收补偿，否则这些本集体经济组织成员以外的承包经营权人将遭到巨大损失。

三、 土地承包经营权独立征收补偿的法理依据和法律依据

（一）对土地承包经营权实行独立征收补偿的法理依据

1．土地承包经营权作为用益物权包含一定的利益

《物权法》将土地承包经营权规定在用益物权一编中，土地承包经营权的用益物权的性质已为法律所明定。该法第一百一十七条规定：用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。根据本条，用益物权就是对他人所有的物，在一定范围内进行占有、使用、收益的权利。作为用益物权，土地承包经营权包含如下利益：一是对承包地占有使用并获取收益。一般而言，用益物权为独立物权，其一旦设定，用益物权人便独立地享有对标的物的占有、使用和收益的权利。也就是说该权利是独立存在的，并不依附于其他权利。从中我们便可以清楚看出用益物权的独立财产权性质。土地承包经营权是我国物权法规定的用益物权的一个种类。土地承包经营权是土地承包经营权人对农民集体所有和国家所有由农民集体使用的土地占有、使用和收益的权利。土地承包经营权人在土地承包经营权设立后，便独自占有该土地，排他地使用该土地，并从中获得收益。二是土地承包经营权有流转的利益。土地承包经营权人还可以依照法律的规定在土地承包经营权流转市场中进行流转，而获得流转金。三是土地承包经营权有优先于土地所有权行使的权力利益。土地承包经营权是在他人土地上设定的权利，实际上是根据所有人的意志在土地所有权上设置的负担，起着限制所有权的作用。因此在权力的效力范围上，土地承包经营权比土地所有权具有优先的效力。土地承包经营权成立于他人所有物上的特点，决定了当土地所有权上存在承包经营权时，必然涉及两个权利主体：一个土地所有人，另一个就是土地承包经营权人。这时，土地承包经营权人在其权力范围内优先于所有人对承包地进行占有、使用和收益。换句话说，如果所有人对承包地占有、使用和收益，与土地承包经营权人对承包地占有、使用和收益两者之间发生冲突，则由用土地承包经营权人优先占有、使用和收益。如果所有人以某种方式行使处分权将妨碍土地承包经营权人的权利，则所有人不得对承包地进行该种方式的处分。所有人只能在不妨碍土地承包经营权人行使权力的条件下和范围内，来行使自己的所有权。两个主体必须依法按照物权规则行使自己的权利：土地承包经营权人在承包期限内及权力范围内优先所有人对承包地行使占有、使用、和收益。所有人行使对承包土地处分权时如果妨碍了土地承包权人的权利，则村集体经济组织或村民委员会不得对承包地进行处分。在承包地被征收时，征地主体与村集体经济组织或村民委员会达成的协议，不能取代土地承包经营权人的意思。

2．土地承包经营权源自土地所有权又有别于土地所有权

土地承包经营权设立于土地所有权之上，但二者是两种性质不同的财产权。土地所有权具有对土地的占有、使用、收益、处分的权能，而土地承包经营权是定限物权，具有占有、使用和收益的权能。集体土地所有权因为法律的禁止，不能进入市场流转，而土地承包经营权的市场流转为法律所保护。从中可以看出二者的明显差别。在农民集体土地统一耕种的集体经营时期，由于土地所有权与经营权均由农民集体享有，在国家征地时，被征地主体是单一的农村集体经济组织，因此不会产生争议。但在《物权法》和《土地承包法》颁布实施后，土地承包经营权作为独立的财产权与土地所有权同时存在后，承包地的权利人便成为农村集体经济组织和土地承包经营权人两个权利主体。同时土地承包经营权承受了土地所有权的大部分权能。这样国家征地时，既要征收发包方的土地所有权还要征收承包方的土地承包经营权。从权力内容上看，因为土地承包经营权优先于土地所有权，因此土地承包经营权人在补偿上也应优先于土地所有权人。国家应当独立征收土地承包经营权，并给予充分、合理补偿。

（二）土地承包经营权实行独立征收补偿的法律依据

我国第四次宪法修正案将《宪法》第十条第三款修改为：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。在《宪法》第十三条中增加了：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收和征用并给予补偿。《宪法》是一国法律制度构建和运行的前提和基础，是土地承包经营权征收补偿制度产生和发展的动力，也是土地承包经营权征收补偿制度的合法性基础。《宪法》保护是对土地承包经营权在内的财产的最根本保护。土地承包经营权是物权，是公民的独立的财产权。因此对承包地进行征收时，应当依法予以补偿，这是公民的宪法权利。《物权法》第一百二十一条规定，因不动产或动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应的补偿。这些法律规定都明确了征收公民私有财产应进行补偿。《物权法》第一百三十二条更进一步明确了承包地被征收时土地承包经营权应得到补偿。《土地承包法》第十六条第（二）项更是明确规定：承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿。1999年最高人民法院公布的《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定》第十二条规定：承包方因承包经营的土地被征用或者被依法批准使用后，要求发包方按照有关规定给予补偿或者要求发包方对其改良土地的实际投入给予适当补偿的，人民法院应当予以支持。上述这些法律规定是承包土地被征收时，对土地承包经营权作为公民独立财产权实行补偿的现实法律依据。

四、 土地承包经营权实行独立征收补偿的价值基础

土地承包经营权，作为物权是物权人独立的财产权。这一财产权有其自身独

立的价值构成。构成土地承包经营权的各个价值构成便是土地承包经营权实行独立征收补偿的基础。土地承包经营权是土地承包经营权人对农用地或未利用土地的占有、使用、收益的权利，尤其是对农用地的占有、使用和收益的权利。农用地是构成土地资源的基础。因此，土地承包经营权的价值构成直接来源于农用地的价值构成。“现代资源经济学认为，土地资源的价值是土地生产力决定的生产力价格和农用地的无形价值之和”[4]“农用地的无形价值主要是指农用地的存在对农民所具有的社会保障价值和为社会提供粮食安全作用而产生的社会稳定功能所具有的价值之和”[5]。不难看出，农用地的价值来源于农用地的功能，构成土地承包经营权客体的承包地主要是农用地，因此，土地承包经营权的价值应是农用地的功能所决定的价值与土地承包经营权进入市场的流转价值之和。当然，土地承包经营权的客体，还包括不宜采用家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等未利用土地。未利用土地的自然质量价值毋庸置疑，但社会保障价值不如农用地那样明显。基于以上分析，土地承包经营权具有以下价值，即：“自然质量价值、社会保障价值”[6]和市场流转价值。

土地承包经营权的自然质量价值，是指土地承包经营权的客体承包地作为自然物其本身蕴涵的对人的需要的意义，是其本身促进人类生存和发展的性质和能力。承包地是承包经营权人的生产资料和劳动对象，其具有在一定自然条件和技术条件下产出各种农作物、为人类生活提供各种食物、为人类生产提供各种原料的功能。从这一功能上看，承包地如果“剥出其社会各方面的功能，在市场经济条件下，是一种生产要素，同资本、技术、劳动力一样，是进行生产活动的基本资料”[7]。作为生产要素在与其他生产要素结合进行生产，必然要取得相应的经济报酬。对承包经营权人而言，其经济意义在于利用土地生产更多的有效益产品。这些经济意义也是土地承包经营权自然质量价值的显化。另一方面，土地承包经营权人在承包期间通过修筑水渠、建造水库、修通道路、土壤改良、封沙育林及其大量有形物的投入，使得承包地的生产能力不断得到增强，土地承包经营权的自然质量价值也不断增加。马克思级差地租理论是对市场经济条件下土地承包经营权自然质量价值的货币化描述。级差地租与土地等级相联系，故称为级差地租。级差地租产生的条件是自然力，即优越的自然条件，产生的原因是因土地有限而产生的垄断经营。正是由于这种有限的优越自然条件，使得土地被划分为优等土地与劣等土地的区分，农产品按照劣等地的生产价格出卖，从而使优等地和中等地获得持久而稳定的超额利润。级差地租I和级差地租II更生动地揭示了土地承包经营权的自然质量价值。级差地租I是不同地块因土地肥沃程度的差别和地理位置的差别等条件而形成的级差地租。“由于不同地块土地肥沃程度不同，其劳动生产率高低就不同，各地块的产量和个别生产价格就不同，由于农产品的社会生产价格由劣等土地的个别生产价格决定的，从而优等地和中等地农产品个别生产价格低于社会生产价格，便形成级差地租第一形态。”[8]由于不同地块的地理位置不同，各地块的产量和个别生产价格就不同，距离市场由于远近区别，而农产品的社会生产价格由其距离最远、运费最高的土地的农产品个别生产价格来决定，这样距离近、运费低的农产品个别生产价格低于社会生产价格，形成级差地租I。级差地租II是由于在同一地块上连续投入的劳动生产率不同而形成的地租。在同一土地上连续追加投资，实行集约经营，所获得的农产品的产量只要高于劣等土地的产量就会形成级差地租II。无论是级差地租I还是级差地租II，其产生的基础都是来源于承包地的自然质量价值。

土地承包经营权的社会保障价值是由土地承包经营权所负担的社会保障功能所决定的。“现代社会保障制度是指一个社会通过正式的制度为它的成员提供的经济稳定保障。具有中国特色的社会保障体系由社会救助、社会保险、社会福利、社会优抚等部分组成。”[9]土地承包经营权是农户赖以生存的物质基础，承包地的存在对农民具有社会保障作用。土地承包经营权的社会保障作用主要是农户的生活保障、就业保障、医疗保障。承包经营户通过行使土地承包经营权获得粮食、蔬菜等最基本生活必需品，从而获得生活的保障。同时，承包地对那些失去劳动能力的老年人来说是重要财富，他们可以通过将土地承包经营权转让而获得转让金，通过转包而获得转包费，通过出租而获得租金，还可以通过入股的方式而成为股东，获取稳定的收益。这样土地承包经营权就能够为他们带来收入，所以拥有土地承包经营权就是拥有了退休保障；农村医疗体制为自费医疗制度，对于农户来说拥有土地承包经营权就是有了医疗保障，因为土地承包经营权能给他们带来经济收益；同时拥有土地承包经营权，农户在从事非农生产遭遇风险时，可以务农，使其具有了抵御就业风险的能力。就业保障也可以称为基本生活保障。承包地是农户生活的基础，农户通过自己的承包经营权获得基本衣食保障。首先，农户无需过多的劳动技能训练，依靠自身劳动，只需投入少量的农业生产资料就可以获得维持基本生活的土地产品。农户的日常开支，如：衣食住行及养育子女等费用主要来源于承包地的收益。其次，我国农民目前非农业就业形势并不十分看好，而且由于农民工缺少教育和培训，文化素质和知识技能低下，增加了其在非农领域就业的风险。拥有土地承包经营权的农户在从事非农职业遭遇挫折时，心里也安稳，因为他们可以务农。因此，绝大多数农户把承包地看成自己的活命田、保险田，认为有了承包地，就有了基本生活保障，即使家庭收入主要来自非农业，也不愿意放弃承包地。这些充分表明承包地对农户的就业保障[10]。

土地承包经营权的流转价值，是指土地承包经营权作为财产权在土地承包经营权流转市场上的交换价值。《物权法》第一百二十八条规定：土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。该法第一百三十三条规定：通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者其他方式流转。《土地承包法》及农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》对土地承包经营权流转方式及管理都做出了具体规定。从这些法律及规章的规定中可以看出土地承包经营权流转市场的法律条件基本建立，土地承包经营权的流转市场业已形成，在有些地方土地承包经营权流转也日趋活跃，土地承包经营权流转正日益进入人们的生活。《土地承包法》第三十三条为土地承包经营权流转确立基本原则。其中“平等协商、自愿、有偿”是首要原则。有偿就是指土地承包经营权在流转的过程中受让人应当对取得的土地承包经营权支付一定的对价，如转让费、转包费、租金、股金或红利。土地承包经营权是一项重要的物权，也是承包经营权人的一项重要财产权利，具有商品属性。因此，土地承包经营权在流转的过程中应当遵循民法的等价有偿原则，以体现土地承包经营权的财产权价值。土地承包经营权流转的价值决定着其流转价格。具体价格应当由流转主体双方协商确定，遵循双方的意思自治，由市场供求来决定。但价格中的基础应当由两部分组成：其一，转让方或出租方取得土地承包经营权的付出，如承包费、拍卖价金等；其二，土地承包经营权人的市场收益。这些土地承包经营权的价格基本反映了土地承包经营权内涵的流转价值。

五、土地承包经营权实行独立征收补偿的制度设计

（一）土地承包经营权独立征收补偿的立法保护

土地承包经营权独立征收补偿法律化是土地承包经营权独立补偿得以实现的根本途径。2004年《宪法修正案》中规定“公民的合法财产不受侵犯”、“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”根据这一宪法修正案的规定，应当对《土地管理法》、《土地承包法》、《物权法》、《土地管理法实施条例》进行修订，确立土地承包经营权实行独立征收补偿的法律制度，制定土地承包经营权征收的程序，明确土地承包经营权补偿的受偿主体及权利、义务，确立土地承包经营权补偿的具体内容和标准。同时认真总结我国在土地管理特别是土地征收管理中的经验，尤其是把国家现有的土地征收补偿政策上升为法律、法规。主要有《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》（2004）、《国务院关于深化改革严格土地管理的规定》（2004）、《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（2005）、《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作意见》（2004）、《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（2004）、《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》(2006)等有关文件中关于土地征收补偿制度的精华，将其上升为法律法规，制定完整的具有中国特色的土地承包经营权独立补偿的法律制度。

（二）土地承包经营权补偿标准

土地承包经营权的补偿标准来源于土地承包经营权价值所决定的土地承包经营权市场价格。土地承包经营权的市场价格主要有三部分组成，即地租、社会保障价格和流转价格。对这三部分价格的评估应当遵循价值基础与市场价格有机统一。土地承包经营权补偿价格＝地租I＋地租II＋社会保障价格＋市场流转价格。

1．地租I

对对地租I补偿的评估应当按照被征收承包地所处区位的土地等级根据评估机构予以评定。

2．地租II

地租II为承包经营权人在承包地中的连续投入。对此项补偿费的评估应当比照当地农村对一定年限内的平均产出所作投入的平均价计算，同时对修筑道路、河堤、蓄水、灌溉、防沙、固土等工程投入进行实际测算，得出地租II综合价格。

3．社会保障价格

社会保障价格＝养老保险价格＋医疗保险价格＋就业保险价格。这三个要素可参照城镇居民相应的保险费进行测算。

4．流转价格

土地承包经营权的市场流转价格由供需所决定。但主要包括取得土地承包经营权价格和市场成交价格。在以其他方式获得承包经营权和以流转方式取得承包经营权的取得价就是拍卖价和支付给承包人的成交价；通过发包方式取得的土地承包经营权的取得价应当根据不同地区的不同情况决定，可将统筹款作为取得价格的一部分。

　　土地承包经营权补偿费的计算还可根据不同因素，结合不同地区的社会经济发展状况进行计算。补偿的理想目标应当是得到土地承包经营权人的认同，使社会公平价值得以彰显，促进农村社会的稳定和经济的发展，保护承包经营权人的合法权益。

（三）       土地承包经营权实行独立征收补偿的程序设计

1．公告土地承包经营权征收补偿方案

征地机关应当在土地征收公告前30日，在拟被征收的承包地所在的村（组）、乡（镇）先行公告土地承包经营权征收补偿公告。土地承包经营权征收补偿公告内容包括：拟被征收的承包地情况、发包方、土地承包经营权人及共有人情况、土地承包合同编号、土地承包合同登记及变更登记情况、补偿标准。

2．办理土地承包经营权补偿登记手续

土地承包经营权人应在公告规定时间内，持土地承包经营权证或土地承包经营权合同到村（组）或乡（镇）登记。同时协商补偿事宜。

3．举行听证会

县级人民政府农业主管部门就土地承包经营权补偿事宜举行听证会。

4．承包合同解除

征地机关与土地承包经营权人达成协议的，解除土地承包合同。土地承包经营权已登记的，登记机关注销登记；未经登记的，发包人与承包人签订解除承包合同协议。

5．仲裁或诉讼

征地机关未能就补偿事宜与土地承包经营权人达成协议的，进入仲裁程序或诉讼程序。

6．补偿费发放

征地机关直接向土地承包经营人支付补偿费。

（四）土地承包经营权独立征收补偿纠纷的司法救济

《土地承包法》及《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适

用法律问题的解释》对土地承包经营权纠纷设置了较完备的司法救济途径。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定了受案范围，即“承包合同纠纷、承包经营权侵权纠纷、承包经营权流转纠纷、承包地征收补偿费用分配纠纷、承包经营权继承纠纷。”从最高院规定的受案范围可以看出，在承包经营权被征收时，征收各方主体不能达成协议的纠纷，不在受案的范围之内。结果造成征地一方在实施强制征收时，承包经营权人便没有司法救济的手段，只能遵循权力过大的征地方意愿行事，造成承包经营权人利益的损害。因此，应当设立征收土地承包经营权的“协议—仲裁—诉讼”司法救济制度。征收土地承包经营权时，征收各方首先对补偿等相关问题进行充分协商；在不能达成协议时，应当由承包地所在地的县级政府仲裁。当事人对仲裁没有异议的，承包经营权合同解除，被征收土地上负担的承包经营权消灭；当事人对仲裁持有异议的，向人民法院提起诉讼，视法院判决结果决定解除或维持土地承包经营权合同，决定是否消灭土地承包经营权。

结 论

    随着我国经济的高速发展、城市化进程的加快，征收农村集体土地数量日益增多。农村土地所有权被征收的同时，农户的土地承包经营权也被征收。笔者认为，土地征收时应当对土地承包经营权实行独立的征收补偿。我国现有的土地征收补偿制度主要是针对土地所有权被征收的补偿，失地农户不能从现有征地补偿制度中得到作为物权人的财产补偿。实行土地承包经营权的独立补偿便能使农户得到充分财产补偿，实现社会公平。土地承包经营权实行独立征收补偿，也是由土地承包经营权的物权属性所决定的。作为用益物权的土地承包经营权是农户的独立财产权，它有自身的价值构成。这些价值都是可以量化，都体现农户对拥有土地承包经营权这一重要生产资料的货币价值。因此，国家在征收土地所有权时，应当对土地承包经营权独立征收，并独立补偿，保护农户的私人财产权利。实现土地承包经营权的独立补偿依靠独立补偿制度的设立。其中补偿标准的确定及科学量化以及争议的解决途径都是十分重要的。笔者认为，引入司法救济手段能有效保护农户在土地承包经营权征收时得到充分合理得补偿。

 

参考文献

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