原创：人民调解与治安保卫制度发展方向初探

人民调解和治安保卫制度

展方向初探

              于洪军

在我国的社会主义法律制度中，人民调解制度和治安保卫制度，以其在稳定社会治安方面的特殊作用吸引着人们的广泛注意。十一届三中全会以来，法学界及实际工作部门开始从理论上对此两项法律制度进行了愈来愈深入的研究探讨，以促进两项法律制度的发展。但是，这些研究探讨一直是把人民调解和治安保卫工作作为两个各自独立的研究对象分别进行的，似乎人民调解和治安保卫制度只能以保留各自独立的法律制度为前提朝着完善的方向发展。笔者根据人民调解和治安保卫制度的不可分割性，将两者联系起来作为一个研究对象进行研究，拟以“人民治安”这一新的基本概念为基石，为人民调解和治安保卫制度的发展提出一个新的选择方向，以期引起讨论。

一、人民调解和治安保卫在实践中的合流趋势及其必然性。

虽然建国初期颁布的《人民调解委员会暂行组织通则》（以下简称《通则》）和《治安保卫委员会组织条例》（以下简称《条例》）仍然是我国现行人民调解和治安保卫制度的基本法律依据，但实践中根据有关会议文件和领导讲话的精神，两项法律制度已经开始发展变化，从中我们可以看到两者逐渐合流的趋势。

首先，两者在任务上逐渐溶合。根据《通则》的规定，人民调解专门组织——人民调解委员会的任务，仅是“调解民事纠纷及轻微刑事案件”，法制宣传工作是通过调解工作进行的。但在这些年来的实践中，法制宣传工作已成为人民调解委员会的主要任务之一。不仅如此，根据1984年全国第二次司法行政工作会议确定的“调防结合，以防为主”的调解工作方针，人民调解委员会的工作任务已从调解纠纷为主转移到预防纠纷为主方面来了。①这样，人民调解委员会的工作任务，除了调解民事纠纷、进行法制宣传以外，还包括进行道德教育、推行乡规民约、帮教失足人员、参加精神文明建设等大量的预防纠纷工作。根据《条例》的规定，治安保卫专门组织——治安保卫委员会的任务主要是防盗、防特、防火、防治安灾害案件等，宣传教育工作仅是围绕其主要任务进行的。但近些年来，法制宣传工作已成为治保组织的主要任务之一，而作为治保工作改革经验在全国推广的“治安承包责任制”，其治安承包人员的任务更为广泛，有的已经包括了调解纠纷的任务。[②]人民调解和治安保卫各自工作范围的扩大，使它们在法制宣传、预防纠纷、预防犯罪方面发生了溶合。

其次，两者在组织上逐渐合一。随着两者在任务上的逐渐溶合，人民调解和治安保卫的组织终于在有的地区和单位逐渐“合二为一”了。有的被新的组织形式所取代（如用“治安承包小组”、“综合治理小组”等新的组织形式取代调解、治保组织）；有的“两块牌子，一班人马”；有的只建调解组织；有的只建治保组织。[③]

最后，两者在工作评审标准上不可分割。在一些治安较好的地区和单位，有的将无刑事案件或无治安案件发生当作调解工作的成绩，有的又将这“两无”当成治保工作的结果。[④]

“合流趋势”的出现不是偶然的，它是由人民调解和治安保卫两项制度的内在联系所决定的，这种内在联系主要表现在以下几点上：

第一，两者性质相同。它们都属于国家管理下的群众性维护社会治安的自治活动。

第二，两者目的相同。都是为了取得社会安定、预防矛盾激化和犯罪发生的效益。

第三，两者的任务不可分割。两者都把“治本”放在首位，这必然要使它们的大部分任务发生溶合，而其它方面的工作也是无法截然分开的。如在出现两人打架的情况下，就有两种工作需要去做：开始是“制止打架”，接下来再“调解纠纷”。在实际工作中，怎么可能先由治保组织制止打架（防止治安案件的发生），然后再由调解组织来调解纠纷呢？

第四，两者对组织成员应具备的条件具有共同的要求。人民调解工作者和治安保卫工作者均应是思想教育、宣传工作者，通过有针对性的思想工作和经常性的宣传鼓动，造成一种良好的社会风尚来达到稳定社会治安的目的。

二、“人民治安”概念的应运而生。

“合流趋势”的出现及其必然性说明，一直用人民调解和治安保卫两个概念来反映的客观事务本来是一个整体，它是人民群众在维护社会治安方面的自治活动，其内容非常广泛和丰富，用人民调解和治安保卫来分别反映已出现了概念上的含混。

长期以来，人们仅把人民调解和治安保卫解释为人民调解委员会和治安保卫委员会进行的民事纠纷调解和治安防范活动。但准确地说 ，其中都没有包括其他广大群众参加的民事纠纷调解的治安防范活动，不能反映“人民群众在维护社会治安方面的自治活动”这一客观事物的广泛、丰富的内容。于是，人们在谈到人民调解、治安保卫的作用时，就将两个概念的外延扩大到“当前人民调解组织的全部任务”[⑤]和“当前治安保卫组织的全部任务”[⑥]之中。这样，人民调解和治安保卫两个语词，受其本来含义的限制，难以承受扩大了外延的“概念”赋予它们的内容。而人为扩大了外延的人民调解和治安保卫两个概念，也由于调解和治保组织任务的逐渐溶合而溶合了，这使人们无法划清两个概念的界线。这种概念上混乱的根本原因，是人们认识上的局限造成的，即没有将包括调解、治保组织的全部任务在内的“群众性维护社会治安的活动”看作一个整体。一旦我们意识到这个整体事物的客观存在，就会产生要借助一定的语词来表达的要求，一个新的概念也就在我们的头脑中形成了。

笔者提出的“人民治安”概念 ，就是在这种情况下应运而生的。“人民”一词反映这个概念的社会主义性质及参加人员的广泛性，同时兼顾了“人民调解”的组词习惯；“治安”一词反映这个概念所特有的“维护社会治安”的属性。两者组合为“人民治安”这一词组，似能较恰当地表现我们头脑中新概念的内涵和外延。

根据客观事物发展的要求，人民治安可定义为：在国家管理和指导下的，由基层群众自治组织和企业、事业单位内部依法开展的群众性维护社会治安的自治活动。它具有下列特征：

第一，它是在基层群众自治组织和企业、事业单位内部开展的活动。这有别于任何其它国家机关和社会团体的维护社会治安的活动。

第二，它是人民群众在维护社会治安方面的自治活动。它的活动内容包括：①减少不安定因素。包括宣传法律，树立新的道德风尚，有针对性 地建立和完善防火、防盗、防特、防灾制度，动员群众参加维护社会治安活动等等。②人民调解。包括人民治安组织和其它群众（如当事人亲友、邻居等）进行的调解。调解对象限制为民事纠纷和刑事自诉案件，调解坚持依法、自愿、免费、不限制诉讼的原则。③协助公安机关、检察机关、人民法院和有关行政执法机关执法。包括人民治安组织和其他群众组织向这些机关及时揭发和提供违法犯罪的事实和线索，协助侦查和调查案件，保护现场、组织巡逻、扭送人犯等。④向立法机关和治安管理机关反馈信息。包括向立法机关反映群众对法律、法规的意见，向有关执法机关反映群众对执法情况的意见，向治安管理机关反映人民治安的新经验、新问题，填报人民治安统计表等等。

第三，它是在国家的管理和指导下进行的活动。

第四，它是依照国家法律规定进行的活动。

或许有人会说，上述“人民治安”的内容，不就是这些年来的“社会治安综合治理工作吗”？笔者认为，“综合治理”是搞好社会治安的总的指导方针，应当体现在治理社会治安的社会各方面工作的分工与配合上，须由法律、法规加以固定。把“综合治理”当作一项工作是不合逻辑的，因为任何部门包括现存的“综合治理”临时工作部门，都不可能单独去做社会治安的“综合治理工作”，否则就不需要在各个部门及相互间的配合上贯彻“综合治理”方针了；同时，任何一个部门也都无法区分本单位在治理社会治安中哪些是“自已职责范围内的工作”，哪些是“综合治理工作”。可见，“人民治安”与“综合治理”是不同的两个概念，“人民治安”反映的是人们管理社会的活动，而“综合治理”反映的则是人们在实现社会管理活动中需要贯彻的指导方针。“综合治理”是提出“人民治安”概念的重要理论依据之一；“人民治安”则是“综合治理’方针在实际工作中的体现。

三、两种发展方向之比较。

由于提出了“人民治安”这个新概念，现行的人民调解和治安保卫治制度在发展方向上就出现了两种不同的选择。

第一种选择是“过渡式”发展方向。即不再保留人民调解和治安保卫制度，而以新的“人民治安”概念为基石，探索人民治安在当代中国的发展规律，并将这一规律表现为人民治安法律、法规，从而使人民调解和治安保卫制度过渡到人民治安制度这个新的阶段上来。

第二种选择是“保留式”发展方向。即以继续保留人民调解和治安保卫两项法律制度为前提，通过分别进行理论研究、工作改革和立法调整来使各自进一步完善。

上述两种发展方向，通过前面对各自基本概念的阐述和分析可以得出初步的比较结果，即“过渡式”发展方向上的“人民治安”概念是明确的，“保留式”发展方向上的“人民调解”和“治安保卫”概念则是混乱的。现在，我们再从不同角度进一步加以比较：

㈠从提高社会大系统在治安方面的整体功能角度比较，“过渡式”发展方向更能够真正促进人民调解和治安保卫工作的发展。

发展人民调解和治安保卫制度的目的，都是为了取得良好的社会治安环境，而这一目的实现是整个社会大系统有效运转的结果。为提高社会系统在治安方面的整体功能，需要社会系统内部的立法系统、执法系统（司法系统、行政系统和监督系统）、维护社会治安群众自治系统（暂称人民治安系统）各自的完备和相互协调、制约。立法系统制定出完备的、符合客观规律的法律，能为执法系统、人民治安系统提供活动依据，使之得以运转和更加有效；执法系统既能保证立法系统制定的法律得以实施，又以其对法律权威的有效维护成为人民治安系统的后盾；人民治安系统则能通过搜集反馈信息，促使立法系统及时对法律进行调整，还能通过对执法系统的协助和监督，促使执法系统提高效率，严格依法办事。缺少或削弱其中任何一个系统，或三个系统之间配合、制约不当，都会大大影响社会大系统在治安方面的整体功能的发挥。

如果选择“保留式”的发展方向，人民调调和治安保卫不能形成一个统一的人民治安系统，就无法与立法系统、执行系统进行有力的配合与制约，社会大系统就会因缺少人民治安系统而在治安方面难以发挥它的整体功效，人民调解和治安保卫工作也不可能很好发展。而选择“过渡式”发展方面，人民治安就可作为一个与立法系统、执法系统并列的、各司其职、互相配合、互相制约的系统存在了，人们能够顺利地依据客观规律设置三个系统的相互关系和各系统内部不同层次的系统之间的关系，使整个社会大系统在治安方面的功能得到提高，从而使人民调解、治安保卫工作真正能够不断的发展、创新。

㈡从加强群众性社会治安自治活动的角度比较，“过渡式”发展方向将使维护社会治安活动的组织管理形式更加适应其实际工作内容。

群众性维护社会治安的自治活动不应是自发的活动，它只有在法律的调整和国家的管理下，通过一定的组织形式来进行，才能充分发挥其职能作用。

如果选择“保留式”的发展方向，人民调解和治安保卫仍需分别建立组织，国家仍需通过不同的行政机关进行管理，但实际工作中基层组织又在任务、组织和工作评审标准上不仅不可能分割，还出现了“合流趋势”，这就使组织管理形式脱离了实际工作内容，阻碍了实际工作的发展，限制了人民调解和治安保卫工作的继续发展。而选择“过渡式”的发展方向，就可在基层群众性自治组织和企业、事业单位内部，或建立统一的人民治安组织，或由专人统一负责人民治安工作，国家则可以通过某一行政机关（如司法行政机关）在宏观上对人民治安工作实行统一管理。统一的组织管理形式适应了群众性维护社会治安自治活动的统一性内容，必将促进群众性维护社会治安活动的开展。

㈢从建立科学理论体系的角度来比较，“过渡式”发展方向更可能提供丰富的成功的实践经验。

人民调解、治安保卫制度目前需要进行深入的理论研究，建立严密的科学理论体系，总结过去的和现在的成功经验和挫折教训，预测未来的发展进程。

如果选择“保留式”的发展方向，理论研究必然要分别把人民调解和治安保卫作为独立的研究对象，分别创立人民调解理论和治安保卫理论。但是，作为构成科学理论体系“基石”的人民调解和治安保卫两个基本概念恰恰是非常混乱的，使人无法明确界定两者各自的研究范围，无法清楚地说明两者的关系，无法真正解释两者各自在社会大系统有关治安方面的地位和作用，这将成为科学理论建立的最大障碍。而选择“过渡式”的发展方向，人民调解、治安保卫都被新的、明确的人民治安概念所概括，理论研究的对象就能够确立和统一了，并能够在实践经验和理论研究的基础上逐步创立人民治安科学理论体系。

综上所述，人民调解与治安保卫在实践中已经呈现出逐渐合流的趋势，应当用“人民治安”概念来准确表述。人民调解和治安保卫制度不能在原有混乱概念的基础上仍然沿着保留两项独立的法律制度的方向发展了，而应通过人民治安的理论研究和立法，使人民调解和治安保卫两制度过渡到统一的人民治安阶段，在新的方向上继续完善、创新和发展。

① 《第二次全国人民调解工作会议文件汇编》第5页、第28页，司法部调解司1985年编。

[②]《农村治保工作的新发展——广东省南海、顺德两县推行治安承包责任制度的调查》，《辽宁政法动态》1984年第六期。

[③]《人民调解在中国》第341页，华中师范大学出版社1986年3月版；《综合治理在中国——青少年犯罪的防治》第488页，广西人民出版社1985年12月版。

[④]《朝阳重型机器厂保卫工作改革与经济改革同步进行》，《中国法制报》1985年5月10日；《第二次全国人民调解工作会议文件汇编》第173页。

[⑤]《人民调解在中国》第87页、第132页；《综合治理在中国——青少年犯罪的防治》第322页。

[⑥]《我国一百多万个治保会显示作用》；《中国法制报》1986年12月3日。

     本文原载于《公安大学学报》1988年第6期（总第20期）。