原创：法律监督与强化立法

法律监督与强化立法

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　于洪军

近些年来，法学界开始了对有关法律监督问题的理论探讨，这对推动我国的法制建设具有重要意义。但是，对于立法在加强法律监督方面的功      能问题 ，还未明确提出进行讨论，而这个问题是法律监督理论探讨所无法回避的。

一、法律监督与法律之间的关系

有一种比较流行的观点，即认为，在我国当今的法制建设上，有法可依的问题已经基本解决了，突出的问题是有法不依，执法不严，违法不究，并总在立法之外寻求解决这个“突出问题”的方法。这种观点表现在对法律监督问题的认识上，就是抛开立法来谈法律监督，或者不注意研究立法在加强法律监督方面的功能。笔者认为，这是对法律监督与法律的关系在认识上的不明确所致。

（一）法律监督与法律的本质区别

法律监督，就其从属性来说，它不过是生活的一个方面，并不具有制度、规范的属性。它是人的一种特殊的社会活动。其特殊性表现在：（1）它是人们专门针对法律执行情况所进行的监视和督察活动。这种活动可以包括建立一定监督组织的活动；揭露和抨击违法的执法者的活动；制裁违法的执法者的活动；向立法机关提供法律执行情况的信息的活动。（2）它的存在是以法律规定为前提的。对法律监督活动，法律没做任何规定，就不存在法律监督这种社会活动，只有法律对法律监督的组织形式、职权范围以及监督的程序和方法作出规定以后，才可能出现法律监督活动。尽管这种规定有可能是不明确、不完整、不科学的。据此，我们可以将法律监督定义为：人们能通过法定的组织形式，依据法定的程序和方法，针对法律的执行情况所进行的监视和督察活动。

法律就其从属性来说，它是一种社会规范。社会生活的各个方面、各个角落都处在其调整范围之内。这是法律区别于其它社会规范的一个显著特点。这种方法可能与目前关于法的特点的定论有些不一致，但客观实际正是如此：任何一种社会行为，要么是法律要求人们必须做的，如纳税行为；要么是法律禁止人们去做的，如犯罪行为；要么是法律允许人们进行选择的，如人们一直以为仅受道德规范调整的友谊、爱情方面的行为，实际上正是选择性法律规范所调整的，并且法律还通过对新闻报道权利的保障，对这方面的行为间接地进行约束。法律的另一个显著特点是，它由国家强制力保证实施。因而，凡是一个完整的法律规范，都是由假定、处理、制裁三部分组成，即使是奖励性的法律规范，也应当规定对发奖人不依法发奖所进行的制裁，否则，国家强制力怎么能保证奖励的实行呢？   

   法律的上述两大特点，使它具备了这样一种属性，即：它是作为所有社会活动依据的社会规范。

   从以上对法律监督和法律的认识上，可以看出两者的本质区别，即：法律监督属于一种社会活动，法律属于社会活动所依据的社会规范。

  （二）法律监督与法律的联系

  既然法律是所有社会活动所依据的社会规范，那么，法律监督作为一种社会活动，当然也要依据法律、受法律调整。首先，法律监督以法律为依据。为了对法律的执行情况进行监督，人们需要建立一定的监督组织。建立哪些监督组织，各监督组织的职权范围有多大，需要由法律加以规定；各监督组织通过哪种程序和方法进行法律监督，也要由法律加以规定。法律监督正是依据这些法律规定得以实行的。法律监督如果功效显著，说明它所依据的法律完整、明确、科学；如果功效微小，也一定是它所依据的法律欠缺、含混、不科学。所以，不论法律监督活动的发生还是功效大小，都是以法律为依据的。其次，法律调整着法律监督。有了法律监督方面的法律规定，法律监督才得以发生；而法律监督怎样进行，能发挥出多大的功效也全凭法律的调整。比如，法律对法律监督组织的建立及其职权范围、监督的程序和方法多以命令性、禁止性的规范做出明确规定，那么，有了命令性的法律规范，人们就必须要按照法律的要求，建立起各种监督组织、承担起监督的职责、遵循监督的程序和方法，否则将受到制裁，即受到在人身或财产方面施加的压力；有了禁止性的法律规范，人们就不得干扰合法的监督活动，不得超越监督权限，法律监督活动才有可能真正开展起来。相反，法律对法律监督组织的设立及职权范围、监督程序和方法不作出明确的命令性、禁止性的规定，那就等于仅以选择性规范作出了规定。这也是一种调整，只是这样的法律调整下的法律监督活动，由于可以由监督人和被监督人任意进行和互相抵制，因而无法进行，更谈不上有多大的功效。这说明调整法律监督活动的法律，如果是明确的、完整的、科学的，法律监督活动就能按照人们的愿望进行，发挥出较大的功效；如果是含混的、欠缺的、不科学的，法律监督活动就会与人们的愿望背道而驰背道而驰，发挥不出或很少发挥它的功效。

   法律监督虽然是针对法律执行情况所进行的监督活动，但它并不具有保证法律实施的作用。因为法律实施需要各个方面的社会活动的配合、制约和协调，而各方面社会活动及相互的配合、制约和协调，又都是受法律调整，依据法律进行的。所以，如果说法律的实施要依靠什么做保证的话，那么，首先是依靠法律自身来保证，靠法律自身的系统性、科学性。法律监督活动是不可能单独保证法律的实施的。

   通过上面的分析可以看出，法律监督是人们的一种特殊的社会活动，法律是所有社会活动所依据的特殊社会规范，不是法律监督以法律为依据、法律调整法律监督。法律监督的功效如何取决于法律的有关规定是否明确、完整、科学。明确了法律监督与法律的这种关系，我们就会清楚地看到立法在加强法律监督方面的功能。

  二、强化立法是加强法律监督的唯一有效途径

   从法律监督与法律的关系中，我们可以进一步认识到，如要加强法律监督，只有从立法上入手，使作为法律监督活动的依据的有关法律具有明确性、完整性、科学性，即强化立法，舍此别无他路。换言之，强化立法是加强法律监督的唯一有效途径。

针对我国法律监督方面的实际情况，笔者认为，以加强法律监督为目的强化立法，应具体包括以下内容：

   （一）通过立法明确规定法律监督组织的设立、职权范围、监督程序和方法

     根据上面的法律监督的概念，凡是有权利针对执法情况进行监视和督察活动的组织，都可称为法律监督组织。这样看来，法律监督组织不会一个组织，也不会有专门监督并全面监督的组织。人民检察院虽是宪法规定的法律监督机关，但它并不专门进行法律监督，如不完全属于法律监督的起诉、对某些案件的自行立案侦察等也是它的职能。人民检察院也不是对所有执法情况都可以进行监督的，如对它自身的执法情况，对行政机关的执法情况，无法都进行监督。只是它的监督职能相对多一些，监督范围相对大一些而已。各个法律监督组织，包括权力机关、执法机关、舆论方面的团体，都是既有法律监督职能，又有其它职能，既进行法律监督，也有一定监督范围的。通过立法明确这些组织的设立，就是要以法律形式明确规定哪些组织对哪些组织具有进行法律监督的权力和责任，使有关组织树立起监督意识，明确“我监督谁 ，谁监督我”。

     如果说，我国大量的成文的和不成文的法律对法律监督机构的设立已经从大体上明确了，那么，规定各监督机关的职权范围、监督程序和方法方面的法律却是含混、最欠缺的，而这又是法律监督活动最重要的依据。我国许多法律监督有名无实都缘于此。举例来说 ，公开审判、两审终审是我国各诉讼法规定的两项重要的基本原则，人民法院在具体审判活动中对这两项原则的贯彻执行情况，按成文的和不成文的法律规定，应当受到同级人大及其常委会、同级和上级人民检察院、各舆论团体的监督。但各监督组织在多大范围内，各通过哪种程序和方法对此实行监督呢？法律无规定。职权范围上无规定，就等于法律允许各监督机关任意行事，谁都可以监督，又谁都可以不监督；程序方法上无规定，监督机关就不知该如何监督，这样，在现实生活中，各监督机关只好谁也不监督，以致法院开庭审判前不按规定张贴广告的情况普遍存在；开庭审理后，请示上级法院，按上级法院指示判决的情况屡见不鲜。出现了事实上的不公开审判、两审变一审的执法不严现象。所以，针对我国的法律监督实践，强化立法的当务之急，是通过各个方面法律的制定和修改，明确规定哪些组织对哪一执法组织在多大范围上实行监督，和各通过哪种程序和方法实行监督，不如此实行监督者将受到什么样的制裁。有了这样的法律，法律监督才有可能发挥出它的功效。

 （二）通过立法解决法律之间的协调性

     法律监督是在各种法律监督活动的配合、制约和协调中，在与各种执法活动及其他社会活动的配合、制约、协调中发挥功效的。那么，作为各种社会活动依据的法律之间，就必须首先协调起来。调整法律监督活动的法律之间要协调；调整执法活动的法律之间要协调；两方面的法律与其他方面法律要协调；两方面法律之间更要协调。由于法律监督活动是针对执法情况所进行的，因而作为依据的调整这两个方面活动的法律之间的协调就显得更为重要。

     调整执法活动的法律，是规定执法机关及执法人员的权利和责任的，其中规定义务的规范必须要包含制裁条款。无制裁条款就不成为其义务，更无法受到法律监督组织的监督。我国大量的调整执法活动的法律，对执法机关及执法人员对国家应尽的义务很少规定制裁条款。本来，审判员、检察员执行刑事诉讼法是其对国家应尽的义务；交通警察制裁违反交通法规的行为是其对国家应尽的义务；工商行政管理人员对开业企业的申请进行审察，对违反工商管理法规的行为进行制裁是其对国家应尽的义务；税收、财政、海关、卫生、土地、审计、物价、环保、金融等方面的行政管理人员，都对国家负有制裁行政违法的责任。但是，查遍我国法律，找不到上述执法者不履行上述义务时，应当受到何种制裁。我国《行政诉讼法》施行后，只解决了行政机关不履行法定职责给当事人造成侵害时的责任问题，其他方面仍然依旧。在这种情况下，调整法律监督的法律再健全，也无法对上述活动实行监督，哪还谈得上法律监督的功效？人们深恶痛绝的所谓“特权”现象与此不无关系。

     （三）通过立法保证法律最大限度地反映法律监督方面的客观规律

     法律只有最大度地反映社会发展的客观规律，才能对社会生活做出有效的调整。法律监督作为一种社会活动也有它不以人的意志为转移的规律。强化立法就应当在立法过程中，认识这些规律，利用这些规律对法律监督活动预先做出精心设计，使法律监督活动朝着人们所希望的方向发展。

     法律监督活动究竟有哪些客观规律，还有待于人们逐步发现和认识。但笔者认为有以下三点，应当作为法律监督的规律在法律监督中有所反映。

 1、循环监督的规律

     循环监督是指凡监督者均受到他人的监督，凡被监督者均可直接或间接对监督者实行监督。监督者不受监督或被监督者不能直接或间接对监督者实行监督的情况属于单向监督。例如，人民检察院作为监督者可以通过抗诉的方式对同级人民法院的一审活动实行监督，但这种监督又受到二审法院终审活动的监督和上级人民检察院的监督；人民法院作为被监督者，它的一审活动受到同级人民检察院的监督，但它又能通过退回补充侦查、二审判决直接或间接地对同级人民检察院实行监督。这类监督就属于循环监督。而人大及其常委会对同级人民政府、法院、检察院及其有关人员的监督就属于单向监督。人大及其常委会的监督活动几乎不受任何监督。而“一府两院”作为被监督者既不能直接也不能间接地对人大及其常委会实行监督，似乎这样才能体现人民权力的至高无上。但实际上，人民的权力不同等于权力机关的权利；人民行使权力的机关也不同等于人民。人大及其常委会不执行人大组织法、人大常委会议事规则等法律也应受到制裁。对人大及其常委会实行监督与人民的权力高于一切并不矛盾。况且，只监督别人而不受监督，似乎抬高了监督者的地位，但这就会使它因此怠慢，其结果不是抬高了地位而是降低了地位。尽管改革开放以来，我国的各级人大及其常委会的作用愈来愈大了，但与作为权利机关应当发挥的作用相比，距离仍然相当大。其中原因当然很多，但没遵循循环监督规律应当说是一条重要原因。

     法律监督只有处于循环监督而不是单向监督的状态下，才有可能见功效，这是一条不以人的意志为转移的客观规律。它根源于人的趋利避害的自然属性，与执法者应受监督的道理相同，因为从广义上说，监督活动也是一种执法活动。强化法律监督就应当在立法中自觉地遵循这一规律，凡制定确立某监督关系的法律规范，必先检查一下这种监督关系是循环的还是单向的，如果不是循环监督而是单向监督，就应当及时地增补或修改。

     2、排除无监督成份的财产、人身控制关系规律 

     这是指监督组织与被监督组织间存在某种财产、人身方面的控制关系，而这种控制关系又不带有监督成份时，就应当排除这种关系，否则，法律监督难以实行。如人民法院对同级政府的财政机关可以通过行政诉讼实行监督。但同时同级政府财政管理机关控制着人民法院获得经费的多少，这种控制关系又不包含监督成份：财政管理机关不通过这种控制监督人民法院，人民法院也无法对这种控制实行监督。这样，人民法院对同级政府财政管理机关的监督就只能成为一句空话。人民法院为了得到保证办案所需要的经费，只得想方设法与财政部门搞好关系，怎么敢对其实行严格的法律监督呢？解决的办法只有排除这种关系：通过立法，或者使财政部门对人民法院获得经费多少的控制有严格的法律依据，人民法院可以直接或间接对这种控制进行监督，给这种控制关系加添监督成份；或者取消这种控 制关系，改由对人民法院直接控制下级法院有监督权的上级法院获得经费，使这种控制带有监督成份。这一规律也是法律监督立法中所应当遵循的。

 3、舆论监督高于其他监督的规律

     按照我们的法律监督定义，通过舆论工具对执法情况进行监督也属于法律监督，这种法律监督与其他法律监督相比，有两个重要特点：一是监督范围广，它对各种执法活动及其它法律监督活动都可以监督。这应当说 是法律的人民性决定的。二是监督效果明显，所谓“不怕通报就怕登报”，其他各类监督只有在舆论监督的配合下才能立见奇效。所以，舆论监督在客观上是高于其他种类的监督的。尊重这一规律，就应当在立法中将各种执法活动、其他法律监督活动自觉地置于舆论监督之下，如对人民检察院 作出不起诉和免予起诉决定的执法活动，就应通过法律的修改，规定这种活动必需公开进行，允许记者报道；对大量的行政执法活动以及其他法律监督活动，也应当通过法律的制定和修改，规定必须公开进行，允许记者报道。

　　　　　发表在《当代法学》1992年第2期（总第22期）。