原创：从法学视角看供热取暖制度的改革

从法学视角看供热取暖制度的改革

于洪军

近些年来，我国北方城市的冬季供热问题越来越突出了。一方面取暖费难收，逐年拖欠的额度越来越大；另一方面取暖方室温低、严冬挨冻的呼声不绝于耳。这两个方面互为因果、恶性循环，已使北方许多城市的供热工作陷入困境，从而引起了人们的广泛研究和探讨，提出和实行了一些对策。如：取暖费“暗补变明补”，“分户供暖”、“分户计量、分室测温”、建立“城市供暖保障体系”等。但是，在这些探讨和尝试中，从技术视角考察的多，从法学视角考察的少，对供热取暖规律的认识较为肤浅，提出的对策更存在着明显的局限性。由于笔者从事律师职业，故曾从法学视角对供热取暖关系做了一些研究。现将研究所得及对供热取暖制度改革的一些设想拿来与有兴趣的人士交流，以期促进供热取暖制度改革的早日成功。

一、供热取暖的法律关系——特殊的买卖合同关系

从民法学角度来考察供热取暖关系，我们会很自然地看到供热取暖法律关系的归属，也会很容易地发现供热取暖法律关系的某些特殊属性。

首先，我们会看到供热取暖关系属于供热方与取暖方之间建立的一种买卖合同关系。我国《合同法》将“供用热力合同”与供用电、水、气合同规定在一节里（《合同法》把这种合同称作“供用热力合同”，为了便于理解，本文把它称作供热取暖合同），可见供热取暖关系是一种合同关系。但从法律关系的归属上，供热取暖合同与供用电、水、气合同一样，都具有买卖合同的属性，只是由于这类合同的标的具有特殊性，这才从买卖合同中分离出来。就供用热合同来说，其主体，一方是热商品的出卖方，另一方是作为消费者的热商品的买受方；其客体是热能；其内容是供热方按政府定价享有收取取暖费的权利，承担着按时、按标准提供热能的义务，取暖方享有按时、按标准取得热能的权利及作为消费者的其他权利，承担着按政府定价交付取暖费的义务。因此，从法律关系的主体、客体、内容这三要素上看，供热方与取暖方所形成的供热取暖关系，是一种买卖合同关系。它理所当然地应当受合同法总则及其分则中有关买卖合同的法律规范的调整，同时还应受消费者权益保护方面法律规范的调整。

其次，我们会进一步发现供热取暖这种买卖合同是一种特殊的买卖合同。其特殊性有以下三点：

一是合同的标的特殊。也即法律关系的客体特殊。供热方与取暖方通过合同所买卖的商品是热能。根据《传热学》的理论，“凡有温差，就有热量自发地由高温物体传到低温物体”。所以，热能这种商品具有传导性和幅射性。由此传导性、幅射性所决定，在交易的过程中，热能这种商品又表现出另外两种特殊性：第一，取暖方共享性。在一建筑物内，一家取暖，四邻受益。热能的买卖并不是象水、电、气的买卖那样，一家一户分别买受、独自享用、互不相干。第二，热量与室温的不对应性。供热量的多少与室温高低虽然存在正比关系，但二者的关系并不是完全对应的。购买同量的热能，因四邻室温不同或所处位置（居中、边角、底层或顶层）、朝向的不同，室温就会大不相同；享受同样的室温，也会因四邻室温或所处位置、朝向的不同而需要购买不同量的热能。

二是国家对其管理特殊。一般的买卖合同，一般是由市场引导当事人的行为，国家只是管理市场，不实行直接干预。而供热取暖合同则不然。为实现节能，国家建设部2000年2月18日发布的《民用建筑节能管理规定》第七条规定：“建设单位应当按照节能要求和建筑节能强制性标准委托工程项目的设计”，第八条要求“严寒和寒冷地区设置集中采暖的新建、扩建的居住建筑设计，应当执行中华人民共和国行业标准《民用建筑节能设计标准（采暖居住建筑部分）》”根据这一规定，在三北地区，购买楼房的业主与供热企业之间的供热取暖合同是国家强制订立的。此外，供热室温标准、供热价格也是由政府部门确定的。这说明，国家对供热取暖合同实行干预的行政命令性大于市场自由交易性。这种行政干预是必要的，不管是经营者还是消费者均应服从政府的依法干预和管理，绝不能套用一般买卖合同的原则，自由买卖热能。

三是合同的订立、转让、终止特殊。在一般的买卖合同中，一方要约，另一方承诺，买卖合同就可以根据当事人的意思订立、转让或终止了。而供热取暖合同则完全不同。因执行集中供热的规划，建筑物的供热设施是随所依附的建筑物的兴建而安装的。因此，就住宅楼房而言，住户一经购买房屋，就等于以自已的行为表明，他承诺了相应的供热企业的供热要约，供热取暖合同随房屋买卖合同的订立而订立（或者是从开发商那里受让了供热取暖合同的全部权利和义务）。如果有一天住户将该房屋卖掉或者出租，那么，他也就同时将供热取暖合同中属于取暖方的权利义务全部转让给了房屋买受人、承租人，供热取暖合同随房屋的出卖或出租而转让；而只要业主或房屋使用人对房屋的所有权或使用权没有消灭或终止，供热取暖合同一般情况下也不会终止。因此，作为业主或房屋使用人，购买或承租了房屋而拒绝订立或受让供热取暖合同是不可思议的；作为供热企业，对业主或房屋使用人拒绝供热，同样也是不可思议的。供热取暖合同的订立、转让、终止，与房屋的买卖、转让、损毁同步，是供热取暖合同的又一特殊性。这一点，不仅与其他买卖合同不同，就是与相近似的供用电合同、供用水合同不相同。

二、对供热取暖关系认识的误区及改革难点。

近些年，随着计划经济向市场经济的全面过渡，人们对供热取暖关系的认识也发生了根本的变化，但是，仍然存在着以下两种认识误区，由此又可以看到供热取暖制度改革的两大难点。

第一种认识误区，是因袭计划经济的思维习惯，把供热取暖仍然看作是政府的一项福利事业，没有把供热取暖关系看作是经营者和消费者之间的一种买卖合同关系。这一由计划经济的习惯所形成的认识误区较为普遍地存在着。具体表现为：供热取暖双方很少订立书面合同，有的供热企业只知道张贴政府文件收费，不严格履行供热的义务；有的取暖居民只知道享有取暖的权利，不愿履行交付取暖费的义务，或者是交付了取暖费，而不问供热温度是否达到了标准；政府也主要靠行政手段解决供热取暖中的矛盾，很少从完善合同，科学地、明确地设定双方权利义务入手进行管理。在对供热取暖制度改革问题的讨论中，研究者及高层决策者已经走出了上述认识误区，在热能商品化、市场化、停止福利供热、变暗补为明补等方面基本上形成了共识。但是，由于几十年的旧体制所形成的认识误区还在基层政府、多数供热企业和取暖居民中较为普遍地存在着。

长期以来，上述认识误区积累、形成了供热取暖制度改革中所无法回避的一个最现实的难点，即：取暖方拖欠取暖费与供热方供热达不到标准二者的互为因果、恶性循环。改革是在现有的条件下进行的，故任何改革方案都无法绕过上述难点！

第二个认识误区，是把热能看成了与水、电、气同样的商品，忽略了供热取暖合同的特殊性。这一认识误区的表现是：人们在进行供热取暖制度改革的时候，只简单化地以安装热能计量表，实现分户计量、按用热量付费为基本思路。一些地区进行供热制度改革，只知推行“一户一阀”，甚至对以前的楼房也强制推行一户一阀改造。似乎推行了“一户一阀”，供热制度的改革就可以大功告成了。殊不知，由于热能存在着上面提到的取暖方共享性和热量与室温的不对应性，如果某一取暖户不交费，你就是把他的供热阀门关了，他还是能够从墙壁的热幅射中享受到一定的热能；如果有多数人不交费，把这些人的供热阀门关了倒是容易，可是谁来弥补供热锅炉“大马拉小车”所造成的亏损呢？为了节能、为集中供热所做的规划、设计和施工等工作岂不也前功尽弃了吗？而且，这种认识和做法也与供热取暖合同订立、转让、终止所特有的规律相矛盾。

所以，推行“一户一阀”可以，但是，“一户一阀”推行后，如何计量热能的改革难点便突出出来了。如果以供给的热量来计费，那么，一楼内将总供热量按面积均摊计费与各取暖户按实际供热量计费应当各占多大比例？处于不同位置和朝向的用户的供热量如何计算？有邻居完全或部分关掉阀门的用户供热量如何计算？这些都涉及到复杂的计算，而且都必须在改革中予以解决。否则，供热方与取暖方在实际生活中将会纠纷不断，这当然违背了推行“一户一阀”的初衷。

况且，虽然在新建建筑物推行“一户一阀”容易做到，但将原有的建筑物全部改造成“一户一阀”，则有一个可行性的问题。因为这种改造将要投入相当数目的资金，而且将会因破坏原有的装修，给一些用户造成资金损失。这些资金由政府负担缺乏合法性，强制供热企业或者取暖户负担则有违合同的意思自治原则。

因此，如何使供热的计量、付费反映供热取暖合同的特殊规律，做到既公平，又合法，也是目前供热取暖制度改革不能不面对的一大难点。

三、供热取暖制度改革的设想

根据上述对供热取暖法律关系的认识，针对当前对供热取暖关系的认识误区及改革难点，结合其他领域的改革经验，笔者提出以下改革设想：

㈠改革的基本思路：变按供热量计费为按取暖人实际享受到的室温计费。现在论者及地方政府决策者所设想的“分户计量”、“按用热量付费”并不错。错在是按供热量计费的计量方式不科学。取暖方要享受的是舒适的室温，调整供热取暖关系就是要使取暖方所享受的室温与其所付出的取暖费之间建立起对应关系：多付费，室温就高，少付费，室温就低。我们绞尽脑汁地考虑按面积计费与按实际供热量计费的比例，考虑不同住户的位置、朝向、邻居室温以修正供热计量与实际付费的关系，目的也是为了建立起住户室温与其付费间的对应关系。可是供热量的大小，与室温高低却是不对应的，因而与付费也是不可能对应的。供热量多、付费多，室温不一定高，供热量少、付费少，室温不一定低。

这样看来，与其通过供热计量再经过复杂的计算以建立室温与付费的对应关系，倒不如舍弃这种不科学的计量方式，改以直接计量室温，直接按室温计费，直接建立起室温与付费的对应关系。具体做法是：

1．先研发出一种能够自动记录一个取暖期全部室温情况的仪表，放置在住户的各个厅室内的适当位置，该仪表能够自动记录供暖期间任何时间的室温，并能在取暖期内的任何时候，计算并显示出该取暖期开始供热以来的平均室温。如果此表能够自动控制所处厅室的进热管阀门为最好。如果此表不能自动控制阀门，则可在各厅室散热器的进热管处分别安装手动阀门，以控制室温。

2．以法律形式确定不同气候区内“取暖费起算的室温标准”，再由当地物价部门通过法定程序确定取暖期平均室温每高出取暖费起算的室温标准一摄氏度、每平方米使用面积的取暖费收费标准，或曰热能价格（元/平方米/度）。取暖户一个取暖期的全部取暖费数额的计算公式是：房屋使用面积×（取暖期平均室温－法定取暖费起算室温）×热能价格。例如：如果某气候区内法定取暖费起算室温标准为摄氏2度，该气候区内某一政府物价部门确定的热能价格是1.25元，那么，一个有60平方米使用面积的住户，当他整个取暖期内室温记录表所记录的平均室温为摄氏18度时，他在这个取暖期内应交的取暖费为：60平方米×（18度－2度）×1.25元＝1,200元。假设有一个取暖期他关掉了住房内全部阀门，而他的室温记录表上的平均室温读数也假定为8度时，那么他在这一取暖期内应交的取暖费则是：60平方米×（8度－2度）×1.25元＝450元。

3．对不能实行一户一阀控制的建筑物，由法律规定供热必须要达到的最低室温标准，并规定在此类建筑物内热量流失较多的几处厅室适当位置（可由供热方与取暖方代表共同确定）安装室温记录表，以对供热是否达到法定最低室温标准及未达到标准的程度做一记载。只要室温记录表记载的室温达到了法定室温最低标准，该建筑物内的任何一个业主或房屋使用人就应当按法定最低室温交付取暖费。如果未达到法定最低室温标准，供热方应少收取更多的取暖费。这种取暖费的计算公式是：房屋使用面积×（法定最低室温－法定取暖费起算室温）×热能价格。

这一思路与按供热量计费相比的优势在于：

1．适应了热能这一商品的特殊性，避开了按供热量计费在计算上的复杂性，直接建立起室温与付费之间的对应关系，能够较好地实现供热取暖合同关系的公平性、合法性，也便于操作和管理。

2．较好地解决了尚不能进行一户一阀改造的建筑物的供热方与取暖方的矛盾。

3．成本较低。

㈡尽快制定出科学的、反映供热取暖关系内在规律的供热取暖条例。德国建筑物内的温度总能保持舒适宜人，就是因为他们“有一个在1989年德国联邦经济部和建设部共同颁布的条例，这个条例如同一个细致入微的老保姆，十几年来一直忠实地照料着人们”。我们要想实现供热合同的公平合法，供热付费活动的有条不紊、室温的舒适宜人，也需要有这样一个老保姆。针对我国法律的制定与实施情况，供热取暖条例应当确定以下内容：

1．确定供热企业应具备的资质，确定取暖方包括房屋业主和房屋使用人。

2．确定不同气候区取暖费起算的室温标准，确定不能实行一户一阀控制的建筑物的供热最低室温标准，

3．确定每高出取暖费起算室温标准一摄氏度、每平方米使用面积收费标准的确定程序，也即热能价格的确定程序。

4．确定供热方收取取暖费的程序、期限。

5．确定供热方使取暖方无法达到供热最低室温标准的违约责任，确定取暖方逾期交付取暖费的违约责任。违约责任应以抵销违约行为对供热取暖关系的危害为限。以供热方供热达不到或使取暖方无法达到最低室温标准为例，应规定每低于法定最低室温标准 1摄氏度/小时，应向取暖方偿付占总取暖费一定比例的违约金。这一点最为重要，它是我国立法中最不注重的，但却是法规则本质属性的体现。只有反映法规则的这一本质属性，才能最大限度地发挥法律调整社会生活的功效。

6．确定供热取暖合同订立、转让的程序及与房屋买卖、租赁合同的同步关系。

7．确定供热取暖合同的主要内容。

8．确定供热取暖制度与社会保障制度的衔接，保障生活水平低于一定标准的住户能够享受到供热。

9．确定各有关管理部门的职责和权限，及不严格履行职责、超越权限所应承担的具体法律责任。

㈢供热取暖制度的改革方式。建设部等八部委局2003年7月21日在印发的《关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》中提出了很好的改革思路，但其中也提到了“坚持在国家统一政策目标指导下，地方因地制宜、分别决策”的“供热体制改革试点的基本原则”；还在印发这个意见的通知中说：“‘三北地区’各省、自治区、直辖市人民政府要选择不同规模的、有典型代表性的城市（区）进行试点，并切实加强对试点工作的领导。”这种改革方式，实际上是在走其他领域改革中任意试点、任意改革、无程序改革、无时间表改革、改革权分散行使的老路。

供热取暖制度的改革如要以较小的成本获得基本的成功，必须要走依法试点、依法改革、统一改革、按程序和时间表改革的新路。具体来说，这种改革方式应按以下顺序进行：

1．由国务院公开选聘全国优秀的各专业研究人才，其中包括政治学、法学、社会学、环保学、系统科学及供热技术等方面的专家，组成供热取暖改革软科学研究课题组，由课题组进行调查、搜集资料，吸收现有的国内外有关研究成果，起草两个供热取暖制度改革试点法规，交由国务院讨论、比较、选择、补正，最后通过并颁布一个试点法规，在科学选定的有代表性的试点城市试行。试点法规应确定试点期间和程序。不允许地方政府法外试点、任意试点、无期限试点和不试点。

2．课题组分成两个小组，分头对试点情况进行追踪调查、研究，发现、预测全面改革后可能出现的问题，提出解决的方案。在此基础上分别制定出两套供热取暖制度改革的整体方案。该整体方案应包括：新的供热取暖制度模式，新旧制度转换的程序和时间表，违反这种程序和拖延改革，各有关部门应承担的责任。

3．由两个小组分别将各自的改革总体方案表现为条例草案。

4．在广泛征求意见的基础上，由国务院讨论、比较、选择、补正条例草案，最后制定、颁布条例，“三北”地区再依照条例规定的程序和时间推行新的供热取暖模式。

按照系统法学中法规则和法律的概念，我国现在并不是没有供热取暖方面的法规则或法律，只是这些法律不科学、不明确和不完备。因此，供热取暖制度的改革，实质上是对现有供热取暖法律的修改和完善，使之更加科学、明确和排列组合合理。为此，首先要深化对供热取暖关系内在规律的认识，深化对我国供热取暖实际状况的认识，然后再根据这种认识，引进和借鉴其他国家的理论和经验，设计出适合我国实际情况的供热取暖制度的目标模式，设计出新旧模式的转换程序和时间表，最后将这种设计表现为法律，通过法律的实施，依法推行新的供热取暖模式。因此，深化认识是首要的和必须的。笔者承认本文关于供热取暖关系的认识相当肤浅，比如对供热取暖制度与社会保障制度的衔接问题的认识就一片茫然。但是，如果按照笔者提出的改革思路，由多学科的专家组成软科学研究课题组来进行研究，相信由此形成的认识不仅会超过某个专家、权威的认识，也会超过各地方政府组织的人员的群体的认识。有了这种对供热取暖内在规律的全面、科学的认识，制定一个科学的、明确的、排列组合合理的供热取暖法规就为期不远了。这样的新法规实施之日，便是供热取暖制度改革基本成功之时。

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