关于集资合作建房纠纷相关问题初探

作者：南洋  发布时间：2011-04-25 17:16:35

集资合作建房政策是计划经济向市场经济转轨过程中的一项过渡性政策，对改善城镇居民和部分行业职工住房紧张的状况起到了一定的缓解作用。近年来，商品房价格居高不下并不断攀升，国家统一建造的经济适用房不能满足符合购买条件群众的购买需求，各行各业集资建造的住房价格较商品房低廉许多，为数不少的享受集资房优惠政策的单位职工出于转卖牟利等目的，使得市场上的集资房交易“火爆”异常，由此产生的房屋转让纠纷亦不断增多。笔者针对这一主题进行探讨，对集资建房常见的纠纷类型进行分析，结合近年来各级法院的案例提出处理纠纷的意见。

一、集资合作建房的出现及性质归属

在我国的城镇住房制度体系中，自解放后至二十世纪九十年代中期，国家一直是以住房实物福利分配为城镇住房供应唯一形式的唯一主体，这是与我国在此期间实行计划经济体制分不开的，可这不仅未能有效解决城镇居民紧张的居住问题，而且国家还为此承受了巨大的经济负担。随着我国社会主义市场经济的确立，作为经济体制改革重要组成部分的城镇住房制度改革开始实施并不断深化，明确住房的商品属性，住房不再是国家无偿供应的实物福利品，住房供应须商品化、社会化，并建立针对不同收入家庭实行不同的住房供应体系，满足城镇居民日益增长的住房需求。在这个背景下，针对低收入人群，出现了经济适用房、集资建房、廉租房。本文探讨的就是集资建房中出现的纠纷及处理方式。

集资建房是指集资单位向职工或是社会公众筹集资金，统一用于建筑房屋给集资人使用，集资人享有有限或全部房屋产权的一种集资形式。广义上的理解是集资建房可以对一切人——既可以是单位职工，还可以是社会公众进行的集资；狭义的集资建房则受一定限制，必须符合一定条件才能进行，如集资方案需经政府有关部门批准，集资对象必须是有本市户口，以自住为目的，没有房屋产权的职工等，这样才能享受相应优惠政策。集资建房能有效地解决和改善职工的住房困难和住房条件，对于改造城市建设、促进住房制度改革有较大的作用。集资建房既不同于房屋买卖，也区别于房屋租赁，它一出现，就普遍为广大职工所接受。

实行城镇住房制度改革后，为尽快改善城镇居民和一些行业职工住房紧张的状况，国家相继出台了一些政策，鼓励职工通过购买普通商品住房、经济适用住房（含集资合作建房），租赁住房等多种方式改善居住条件。近年来，在一些地区部分单位以集资合作建房名义，变相搞住房实物福利分配或商品房开发，建成一批超面积、高规格的住房，背离了保障低收入家庭基本居住条件的政策原旨，为此，国家建设部、监察部、国土资源部发出《关于制止违规集资合作建房的通知》[建住房（2006）196号]，一律停止了审批党政机关集资合作建房项目，并重申集资合作建房要严格执行《经济适用住房管理办法》的规定。2004年《经济适用住房管理办法》第二十九条规定：“集资、合作建房是经济适用住房的组成部分，其建设标准、优惠政策、上市条件、供应对象的审核等均按照经济适用住房的有关规定，严格执行。集资、合作建房应当纳入当地经济适用住房建设计划和用地计划管理”。2007年《经济适用住房管理办法》第三十五条规定：“单位集资合作建房是经济适用住房的组成部分，其建设标准、优惠政策、供应对象、产权关系等均按照经济适用住房的有关规定严格执行。单位集资合作建房应当纳入当地经济适用住房建设计划和用地计划管理”。根据上述规定，可以得出集资合作建房的本质就是经济适用住房的结论。

二、集资合作建房纠纷法院受理范围分析

区分“集资建房”纠纷案件人民法院可以受理的范围，对解决“集资建房”纠纷案件具有很大的意义。最高人民法院《关于房地产案件受理问题的通知》[法发（1992）38号文件]第三条规定：“凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗贸的落实政策性质的房地产纠纷，因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷，因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉，可告知其找有关部门申请解决。”该通知发出后,全国各地法院在对“集资房纠纷”不予受理的规定均不同程度地存在着扩大化适用的不当倾向。对集资合作建房纠纷法院是否应受理，目前有三种意见。第一种意见认为，法院不应受理这类纠纷，主要理由是涉及单位内部集资关系，而且涉及面较大，有些纠纷是因政府对土地配套设施跟不上引起的，法院受理了处理不了，反而影响社会稳定；第二种认为应立案受理，理由是集资建房关系是集资单位与集资人之间的民事关系，发生纠纷如果集资单位不处理，法院也不受理，职工的合法权益就得不到保护，告状无门，会激化矛盾，影响社会的稳定；第三种意见是应区别情况对待，有些案件属法院受理范围，应予立案受理；有些则不属于法院受理范围，不应受理，应告知他们找有关部门申请解决。

笔者认为,围绕集资合作建房所发生的纠纷应区别对待,不宜一律不予受理，只有完全属于集资建房单位内部自治范围内的事项,才不属人民法院主管。38号《通知》对集资房纠纷的受理问题之所以采取较为慎重的原则,主要是考虑到此类纠纷中涉及单位与集资建房职工之间存在不平等的内部行政管理关系，故对“占、腾、退”等情形应按照单位内部的分房规则处置。事实上，在分房程序中因房产分析不清而发生在职工与单位之间以及职工与职工之间的占房、腾房纠纷正是单位行政管理权行使不到位或不正常的体现。对此，只能通过强化单位内部管理的方式来解决,司法权无法代行单位内部的行政管理权,故人民法院对此类纠纷不宜受理。综上，人民法院不宜受理的纠纷主要具备两个特征：一是纠纷尚处于单位内部行政管理权应予继续调整的阶段,有关当事人的物权归属尚未完全得到确认；二是职工与单位之间在房地产权利分配(不是指其他劳动或人事行政管理关系中的不平等状态)的法律地位上存在管理与被管理的不平等状态。一旦单位对物权的分析权用尽，各集资建房户的物权归属已合法确定的情形下所发生的纠纷，即已超出单位行政管理权的调整范畴而应由人民法院主管。因此,对“集资房纠纷”人民法院可不予受理的范围是极其有限的。

平等民事主体之间对已归属于自身的物权所发生的纠纷应属人民法院受理的范畴。因公有住房制度的改革，单位分配公有住房已经十分少见，为了解决职工的住房困难，单位组织带有福利性质的集资建房，所以，在实践中围绕集资建房所发生的纠纷多数是可诉性纠纷。其大致可包括以下几类情形:一是名为“集资建房”实为商品房买卖纠纷。此时,形式上的集资单位与物权期待权人之间根本不存在房产分配的管理与被管理关系,也即不存在需要利用单位的行政管理权来将非确定的物权加以分析和确认的问题。事实上，在签订有关集资建房合同时各方的房地产归属权早已被确认。此时发生的纠纷实为平等主体之间的商品房买卖纠纷；二是各集资权人通过单位的分房程序已将各自的物权分析清晰,使得相互之间的物权归属关系完全得到了确定,此时单位对集资房分配的行政管理权亦以用尽。故此后所发生的有关占房、腾房纠纷实为平等主体之间的普通侵权纠纷；三是在物权和物权期待权已经得到确认且不存在需要单位再次分析的必要时,各权利人对外发生的各类房地产或集资权转让纠纷,实际上也是平等主体之间的物权合同纠纷；四是平等主体之间围绕集资房发生的其他不属单位行政管理权调整的民事权利纠纷。上述各类纠纷只要符合民事诉讼法第108条所规定的程序性条件,人民法院均应当受理。

三、集资合作建房纠纷案件类型及处理意见

集资合作建房是经济适用住房的组成部分，但是，在审判实践中出现的集资合作建房纠纷根据房屋的土地性质可分为两类，第一类为土地性质为出让土地的，这一类可以称为名为集资合作建房，实为商品房开发。第二类为土地性质为划拨土地的，这一类才是当前政策规定的集资合作建房。由于第一类集资合作建房的本质就是商品房，出现的纠纷就是商品房纠纷，可以依据合同法及商品房买卖相关司法解释来解决纠纷，这类房屋不是当前政策意义上的集资合作建房，不是本文探讨的重点，故不再详述。第二类可以说是真正意义下的集资合作建房，这类房屋的本质就是经济适用房，2007年《经济适用住房管理办法》是处理这类房屋纠纷的重要依据。

审理集资合作建房案件应当坚持总原则是：一、坚持有利于促进房地产业和住房制度改革健康发展原则。要从大局出发，注重案件的社会效果，化解矛盾，维护稳定，处理纠纷要尊重历史，考虑现实，既合法，又要合情合理，实事求是地处理。 二、依法保护合同效力原则。对集资单位已取得建房用地，办理报建等有关手续，房屋已基本按约定建成的，不轻易解除合同或认定合同无效，对于集资人因房地产价跌，以集资单位拖延交房等理由反悔要求退房还款，转嫁风险的，不应支持。第三、公平保护集资单位及集资人合法权益原则，集资建房协议有效的，应继续履行；但对确实不具备建房条件，或不能办理合法手续的（即非法建筑），要维护集资人，并根据过错大小承担相应的责任。

常见的集资合作建房纠纷有以下几类：第一类为转让集资建房的资格纠纷，第二类为购买未满5年的集资房买卖、赠与、继承纠纷，第三类为购买已满5年的集资房买卖、赠与、继承纠纷，第四类为集资房租赁纠纷。

第一类纠纷通常被称为买卖集资合作建房房号纠纷，这类纠纷在司法实践中最为常见。这里举一个江西省赣州市中级人民法院的典型案例，廖慧婷诉杨涵确认房屋转让集资建房的资格纠纷一案。基本案情：2004年7月，赣州市商业银行开始进行职工全额集资建房。原告作为该行员工，享有集资建房资格权利。同年7月20日，原、被告签订了一份《房屋转让协议书》，载明：被告付给原告转让费4000元，集资款以原告的名义交纳，全部集资建房款由被告交给原告，待房屋交付使用五年后，由原告协助被告办理过户手续（之所以这样约定，是因为商业银行规定集资房五年内不得转让）。《赣州市商业银行职工联户建房购房方案》第一条第四项规定：“集资房只限本行一人一套……不得为亲戚朋友代买，本行职工购买房产后五年内不得转让，如发现上述现象，一律按市价补齐差价，处五万元人民币罚款。”协议签订后，被告向原告支付转让费4000元，并交付了首期集资建房款46000元。廖慧婷于2006年10月25日向赣州市商业银行贷款180000元，用于该集资建房。但至今赣州市商业银行并未确定每位建房户房屋的具体楼栋和房号，目前该房屋尚在建设之中。原告曾于2006年6月向被告送去律师函，以协议无效为由，要求解除合同，遭到被告拒绝，故诉致本院，要求确认房屋转让合同无效，并要求被告承担本案的诉讼费。根据商业银行的购房方案可以认定，诉争房屋系标准的集资合作建房，本案争议的焦点就是双方当事人之间转让的是房屋所有权还是集资建房资格。根据《中华人民共和国合同法》第130条：“买卖合同是出卖人转移标的物的所有权于买受人，买受人支付价款的合同。”第132条规定：“出卖的标的物，应当属于出卖人所有或者出卖人有权处分。”廖慧婷与杨涵所签订的合同，其名称虽属《房屋转让协议》，但不能就此认定为双方是房屋所有权转让关系。从本案事实来看，因双方在签订《房屋转让协议书》时，集资房不但没有竣工，房屋所在的具体楼层、位置均未确定。廖慧婷作为赣州市商业银行的职工，在履行交纳集资建房款等义务后，所享有的仅仅是集资房的请求权，并非是房屋的所有权。故本案纠纷应为集资建房资格转让协议纠纷，并非房屋所有权转让纠纷。廖慧婷所享有的集资建房资格，实际上是一种期待利益，属于债权范畴中的受益权。对于受益权的转让，目前法律虽没有明文禁止性规定，但廖慧婷参加的是本单位职工集资建房，是基于与本单位特定的职工身份关系，以特定身份为基础的合同权利。依据《合同法》第七十九条第一款第（一）项“根据合同性质不得转让”的规定，故廖慧婷与杨涵签订的《房屋转让协议》无效。况且，廖慧婷与杨涵签订的房屋转让协议，也未征得集资建房单位赣州市商业银行的同意，根据《合同法》第八十八条“当事人一方经对方同意，可以将自己在合同中的权利义务一并转让给第三人”的规定，廖慧婷与杨涵签订的《房屋转让协议》亦属无效。造成双方签订的转让合同无效主要过错在于廖慧婷，故廖慧婷应对本案纠纷承担主要责任。廖慧婷收取杨涵转让费和集资款应返还给杨涵，并赔偿杨涵一定的经济损失。杨涵非赣州市商业银行职工，又明知廖慧婷转让的房屋，属廖慧婷所在单位职工集资建房，也未征得廖慧婷所在单位的同意，具有一定过错，对本案纠纷应也承担一定的责任。通过对上述案例的分析，可以得出以下处理意见：转让集资建房的资格合同的效力均应认定无效，但分两种情况承担返还义务，一是集资单位同意转让的，受让人与单位形成集资建房合同关系，判决合同无效，则由集资单位返还集资款，职工同时返还差价款给受让人；二是集资单位不同意或不知道转让的，单位不负责任，受让人可以要求职工归还房款或差价款。

第二类纠纷在审判实践中也比较多见，主要出现在低收入家庭在入住集资房后，经济收入明显提高，具备改善居住环境的条件，将集资房出售。根据2007年《经济适用住房管理办法》第三十条规定：“经济适用住房购房人拥有有限产权。 购买经济适用住房不满５年，不得直接上市交易，购房人因特殊原因确需转让经济适用住房的，由政府按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素进行回购。”，购买集资合作建房不满５年的，出售集资房，购买的主体是唯一的，即集资单位，除集资单位之外的任何主体购买集资房，合同应一律认定为无效。对于该类纠纷的处理意见是：集资房买卖合同无效，购买人退还房屋，出售人退还购房款，并按照各自的责任比例承担差价损失。如果出售人已具备购买商品房经济条件，单位可以要求回购该集资房。

第三类纠纷在审判实践中较少，这是在集资房满足上市交易的条件后，进入市场交易。根据2007年《经济适用住房管理办法》第三十条规定：“购买经济适用住房满5年，购房人上市转让经济适用住房的，应按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等相关价款，具体交纳比例由市、县人民政府确定，政府可优先回购；购房人也可以按照政府所定的标准向政府交纳土地收益等相关价款后，取得完全产权。”在实践中，满足上市交易的集资房，很少出现集资单位的回购现象，本文不再详细阐述，只要购房人按照政府的规定，办理上市证（前提是交清土地出让金、相关税费），取得集资房的完全产权，就可以像商品房一样交易，出现的纠纷依《合同法》的规定解决。

第四类纠纷在实践中有争议，因租赁的权利来源是合法占有而并非为所有权，很多法官认为集资房虽是有限产权，但集资房的租赁行为应认定为有效。既然集资合作建房是经济适用住房的一种，只是建房的主体是单位不是政府，其目的是解决单位职工的住房困难（多余的应由政府出售或作为廉租房），如果集资房可以出租，则不利于保障其他低收入家庭的基本住房条件，因此，集资房出租不应提倡。笔者认为既然国家没有禁止集资房上市交易，一律禁止集资房出租也不合适，建议集资房租赁纠纷参照对经济适用住房的管理，对集资房不满足上市条件的，租赁合同应认定为无效，，单位有权要求出租人将已经履行完毕的租金交给单位，单位可以请求回购集资房；对已满足上市条件的，出租人取得集资房完全产权的，租赁合同应认定为有效，其他纠纷依《合同法》有关租赁合同的规定处理。