新《破产法》的几点质疑

新《破产法》的几点质疑

2006/9/19

    背景介绍：

   《中华人民共和国企业破产法》（俗称新《破产法》）已由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议于2006年8月27日通过并公布，自2007年6月1日起施行，而《中华人民共和国企业破产法（试行）》（俗称旧《破产法》）同时废止。新《破产法》较之旧《破产法》而言，统一和规范了企业法人的破产程序，在公平清理债权债务、保护债权人和债务人的合法权益、维护社会主义市场经济秩序等方面都给予了比较系统的规定，这在我国破产法律制度的立法历程中无疑具有里程碑似的重要意义，在此无需赘述。本文中，笔者只想从新《破产法》有关法条设置的协调性方面谈几点不成熟的看法。

    有关问题：

    1、应否给商业保险债权以特殊的法律地位，使之优越于其它破产债权？
    2、应否给国有金融企业的破产债务以特别保护，将金融监督管理机构对其的接管、托管等行政措施作为中止破产诉讼与中止破产债权执行的法定理由？
    3、应否将破产企业职工对破产企业的劳动报酬、社会保险、工伤待遇及法定补偿金等债权，置于比其他破产债权人对破产企业特定财产享有担保物权的有担保债权更优先的法律地位？

    分析意见：

    1、对新《破产法》第八十三条的质疑：

    新《破产法》第八十三条规定：“重整计划不得规定减免债务人欠缴的本法第八十二条第一款第二项规定以外的社会保险费用；该项费用的债权人不参加重整计划草案的表决。”结合该法第八十二条第一款第二项规定来看，该项所言“社会保险费用”是特指破产企业所欠的工伤保险费以及应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用等法定社会保险费，该条的本意是：这些与劳动者息息相关的法定社会保险费，均可列入债务人重整计划调整减免的范围，而除此之外的“社会保险费用”则明确规定不得列入债务人重整计划调整“减免”的范围，甚至有关“债权人不参加重整计划草案的表决”，其债权的特殊性可见一斑。纵观我国现行保险立法的现状来看，除开工伤保险基本养老保险、基本医疗保险费用等法定的强制性社会保险种类以外，就是各保险企业（更多的是国有保险企业）推出的商业保险品种，这很容易使人想到新《破产法》意图将保险企业（主要是国有企业）的商业保险债权特殊化，别除在其它破产债权人序列之外，从而人为地导使破产企业的债权人相互之间的法律地位不平等，违背了民法有关商事主体地位平等的原则。

    2、对新《破产法》第一百三十四条第一款的质疑：

    新《破产法》第一百三十四条第一款规定：“商业银行、证券公司、保险公司等金融机构有本法第二条规定情形的，国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请。国务院金融监督管理机构依法对出现重大经营风险的金融机构采取接管、托管等措施的，可以向人民法院申请中止以该金融机构为被告或者被执行人的民事诉讼程序或者执行程序。”从该法条的规定来看，有关“接管、托管等措施”的规定出自于《银行业监督管理法》　第三十八条：“银行业金融机构已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人和其他客户合法权益的，国务院银行业监督管理机构可以依法对该银行业金融机构实行接管或者促成机构重组，接管和机构重组依照有关法律和国务院的规定执行”的规定。而《银行业监督管理法》作为对银行业实施监督管理的部门行政法律，赋予国务院金融监督管理机构对其主管范围的事项依法采取行政措施，是类似部门行政法律立法的通常做法，不是立法机关只针对国务院银行业监督管理机构的特别授权。之所以新《破产法》唯独关注金融监督的行政法律的规定，而对其它行业的类似规定视而不见，究其原因，从新《破产法》第一百三十四条第一款的立法意图可知，新《破产法》欲给国有金融企业的债务以特别保护，将国务院金融监督管理机构依据有关专门法律对其的接管、托管等行政措施，作为中止破产诉讼与中止破产债权执行的法定理由，期望在破产程序的诉讼乃至执行中给予金融破产企业（主要针对国有金融企业）以例外的法律待遇。

    同时，从程序法的角度看，新《破产法》作为统一规范破产诉讼程序的特别法律，立法者很清楚其法律地位，该法第四条规定：“破产案件审理程序，本法没有规定的，适用民事诉讼法的有关规定。”而作为规范诉讼程序基本法律的《民事诉讼法》，在第一百三十六条对中止诉讼的法定事由明确规定：“有下列情形之一的，中止诉讼：

　 （一）一方当事人死亡，需要等待继承人表明是否参加诉讼的；

　 （二）一方当事人丧失诉讼行为能力，尚未确定法定代理人的；

　 （三）作为一方当事人的法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的；

　 （四）一方当事人因不可抗拒的事由，不能参加诉讼的；

　 （五）本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的；

　 （六）其他应当中止诉讼的情形。”

    同样，《民事诉讼法》第二百三十四条对中止执行的法定事由也作了明确规定：“有下列情形之一的，人民法院应当裁定中止执行：

　 （一）申请人表示可以延期执行的；

　 （二）案外人对执行标的提出确有理由的异议的；

 　（三）作为一方当事人的公民死亡，需要等待继承人继承权利或者承担义务的；

 　（四）作为一方当事人的法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的；

　 （五）人民法院认为应当中止执行的其他情形。”

    由此可见，新《破产法》明确将国务院金融监督管理机构依据有关专门法律对其的接管、托管等行政措施，作为中止金融企业破产诉讼与中止金融企业破产债权执行的法定理由单列，不但凸现了国有金融债务人较之其它破产债务人的优越地位，从而人为地导使破产企业的债务人相互之间的法律地位不平等，同时也对处于基本法律的《民事诉讼法》中类似“其他应当中止诉讼的情形”、“人民法院认为应当中止执行的其他情形“等规定，作出了向国有金融债务人明显利益倾斜的扩充规定，暴露出以保护金融行业为本位的部门立法痕迹。

    结合WTO的法律框架和我国入世的庄严承诺来看，前述两个问题还同时折射出新《破产法》在涉及国有金融行业的相关特殊规定上，不但在一定程度上损害了我国法制的统一性，而且背离了国际公认的与WTO有关的法律原则。

    3、对新《破产法》第一百三十二条的质疑：

    新《破产法》第一百三十二条规定：“本法施行后，破产人在本法公布之日前所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金，依照本法第一百一十三条的规定清偿后不足以清偿的部分，以本法第一百零九条规定的特定财产优先于对该特定财产享有担保权的权利人受偿。” 该法条明确将破产企业职工对破产企业的劳动报酬、社会保险、工伤待遇及法定补偿金等债权，置于比其他破产债权人对破产企业特定财产享有担保物权的担保债权更优先的法律地位，使之更优先受偿，固然可以看出新《破产法》立法者立脚于保护劳动者合法权益的良好初衷，但这样的意图其实已经在该法第一百一十三条的破产债务“清偿顺序”中得到最大限度的彰显，如果再作第一百三十二条的如此规定，难免与下列有关基本法律（含草案）的规定相冲突：

    《民法通则》第八十九条规定：“债务人或者第三人可以提供一定的财产作为抵押物。债务人不履行债务的，债权人有权依照法律的规定以抵押物折价或者以变卖抵押物的价款优先得到偿还。”《担保法》第三十三条第一款规定：“本法所称抵押，是指债务人或者第三人不转移对本法第三十四条所列财产的占有，将该财产作为债权的担保。债务人不履行债务时，债权人有权依照本法规定以该财产折价或者以拍卖、变卖该财产的价款优先受偿。”《中华人民共和国物权法（草案）》第二条规定：“本法所称物权，指权利人直接支配特定的物的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。”第二百六十六条规定：“（六）“担保物权”，指债权人对债务人或者第三人提供的担保财产或者债权人合法占有的财产，当债务人不履行债务时，享有优先受偿的权利，包括抵押权、质权和留置权。”第二百零一条规定：“为担保债务的履行，债务人或者第三人不转移财产的占有，将该财产抵押给债权人的，债务人未履行债务时，债权人有权就该财产优先受偿。”

    由此可见，新《破产法》将破产企业职工对破产企业的劳动报酬、社会保险、工伤待遇及法定补偿金等债权，置于比其他破产债权人对破产企业特定财产享有担保物权的有担保债权更优先的法律地位，将直接冲击了物权优于债权、有担保债权优于无担保债权等公认的法律原则，影响了商事主体之间应有的交易安全保障，不但与已经实施的处于基本法律地位的《民法通则》、《担保法》的有关既定法律规则相悖，而且给即将面世的《物权法》等基本法律带来合理解释并科学协调的难题。

    最后说明：

    以上是笔者在学习新《破产法》时的几点粗浅体会，因本人对《破产法》立法精神理解不够，加之学识所限，难免失之粗疏草率，请有识之士批评指正。