煤矿转让后不重新登记 工商部门可否认定无照经营

    被告：重庆市工商行政管理局万盛区分局

    2002年9月9日，万盛区青年镇原堰口村（现合并为湛家村）村委会以书面协议的方式将该村村办企业万盛区堰口煤矿（企业的矿名、矿址及生产经营权，生产生活配套设备、设施）以9万元的价格转让给陈永鸿等四人共同生产经营。2003年10月19日，陈永鸿等四人因资金不足、内外债务等情况，特请万盛区黄水凼煤矿投资130万元控股。2004年6月1日，陈永鸿等四人将其在堰口煤矿109万元的股份转让给唐小平，由黄水凼煤矿和唐小平共同生产经营。在两原告共同经营的过程中，一直未重新办理采矿许可证、营业执照等，仍使用堰口煤矿原有的企业名称、营业执照、采矿许可证、煤炭生产许可证等从事生产经营活动。在此期间，堰口煤矿仍以自己的名义向工商部门申请登记，企业名称登记为堰口煤矿，经济性质登记为集体性质，且营业执照自转让之日起，每年都进行了年检。2005年9月22日，重庆市工商行政管理局万盛区分局以两原告受让煤矿后未重新办理营业执照为由，作出行政处罚决定[渝万工商经处字（2005）第08号《行政处罚决定书》]，并认定：当事人在受让堰口煤矿后应当依法重新办理营业执照，但当事人共同经营堰口煤矿至今，未重新办理营业执照，仍使用原有的企业名称、营业执照及公章从事经营活动，其行为属于《无照经营查处取缔办法》第四条一款（一）项规定的无照经营行为，并对万盛区黄水凼煤矿罚款4万元，对唐小平罚款1万元。

    [审理] 法院审理后认为，万盛区黄水凼煤矿、唐小平受让煤矿后从事的煤炭生产经营活动属无照经营。在宣判前夕，原告自愿撤回了诉讼。

    [评析] 本案争议的焦点就在于，煤矿整体转让后不重新办理登记，工商部门可否直接认定为无照经营。对此，存在着两种不同意见：

    第一种意见认为：堰口煤矿的转让，实质上是采矿权的转让，我国现行法律规定，应当办理审批手续，获得国家许可，未经依法批准，转让行为就是违法的，地质矿产主管部门可作出依法处理。但是在实践中，煤矿企业《营业执照》的办理，是以取得《采矿许可证》和《煤炭生产许可证》为前置条件，因此，前一个违法转让的行为在未得到处罚前，被告不能作出处罚，且二原告使用的《营业执照》每年都进行了年检，在未吊销前应有效，因此，二原告不属无照经营行为。

    第二种意见认为：堰口煤矿的转让，导致其集体经济性质和经营主体均发生了变化。转让后的煤矿企业已变为了私营性质经营实体，是一个新的企业，作为新的企业，应当重新办理相关证照。二原告受让堰口煤矿，应当知道使用的证照与现行煤矿的经济性质不相符，新的私营企业应当办理相应的证照，而二原告自受让后一直使用该矿原有证照从事生产经营行为，由此，可以认定二原告没有自己的相关证照，已形成事实上的无照经营行为。

    笔者赞同第二种意见，即认为受让后未重新办理工商登记从事煤炭生产经营活动，属无照经营行为，其理由在于：

   （一）国家对煤矿企业经营活动，规定了严格的行政审批手续，未按规定办理，行政机关就可依职权处理。

    众所周知，煤矿企业经营的是国家不可在生、稀缺的矿产资源，为了保护这些有限的自然资源，国家对此作了许多限制性和强制性的规定，对采矿权的取得规定了严格的程序和条件，对经营主体资格也施行了严格的市场准入机制。如国土资源部2000年发布的《矿业权出让转让管理暂行规定》第三十七条规定 “各种形式的矿业权转让、转让双方必须向登记管理机关提出申请，经审查批准后办理变更登记手续。”《中华人民共和国企业法人登记管理条例》第十七条规定“企业法人改变名称、住所、经营场所、法定代表人、经济性质、经营范围、经营方式、注册资本、经营期限、以及增设或者撤销分支机构，应当办理变更登记。” 从上述规定来看，煤矿企业从事生产经营活动必须先取得采矿权的行政许可，包括转让采矿权。对于违反该规定的行为，矿产主管部门可依据国务院《探矿权、采矿权转让管理办法》相关规定进行查处。同时，煤矿企业作为一个市场经营主体，也要求按规定办理工商登记和变更登记手续。未办理登记，工商部门可在法律规定的职权范围作出相应的处罚。如《无照经营查处取缔办法》第四条就对此作了相关的规定，由此可见，现行法律是赋予了矿产主管部门对违法转让采矿权行为进行处罚、工商部门对无照经营行为进行处罚的权利。所以，本案中，工商部门有认定无照经营的职权。

   （二）违反前置行政行为，未处罚，不影响违反后置行政行为的处罚。

    在行政法理论范畴内有一种行政行为，即该行政行为的实施必须以另一行政行为为前提，前一行政行为未实施，后一行政行为不得实施，这里的前一行政行为就是行政法意义上的前置行政行为。其实，煤矿企业工商登记的行政确认行为就属于此类行政行为，需要以矿产主管部门的行政许可行为为前提。对此，国务院《无照经营查处取缔办法》第三条也作了明确规定。其规定为 “对于依照法律、法规规定，须经许可审批的涉及人体健康、公共安全、环境保护、自然资源开发利用等的经营活动，许可审批部门必须严格依照法律、法规规定的条件和程序进行许可审批。工商行政管理部门必须凭许可审批颁发的许可证或者其他批准文件办理注册登记手续，核发营业执照。”实践中，煤矿企业从事生产经营活动也是如此操作的，首先取得采矿许可证，在取得采矿许可证和煤炭生产许可证后，再到工商部门办理营业执照。这里，颁发两证的行为是前置行政行为，即前置行政许可行为，颁发工商营业执照的行为就是后置行政确认行为。对于后置行政确认行为，虽然现行立法规定了其实施必须以前置行政许可行为是前提，但，并不意味着在对违法行为的处罚中，后置行政程序中的违法处罚也需以前置行政程序中违法查处为前提和条件，前一违法行为未处罚，不影响后一违法行为的处罚。因为，现行立法设置行政处罚的目的，就是要查处违法行为，行政机关在职权范围内发现了违法行为，都可以进行查处。所以，本案中，工商部门的处罚也符合行政法的立法精神。所以，笔者认为，煤矿转让后未重新登记，工商部门可认为无照经营行为。