三鹿事件后的河北“吏治风暴”（二）

166枚审批公章如何减到26枚

44个部门、126枚公章和4倍于标准的不合理收费，形成了“刚性潜规则”

《瞭望东方周刊》记者舒泰峰、杨守勇 | 河北石家庄报道

“有关部门调查，办理一个房地产项目手续，在有的省只需要不超过10天时间，而在河北则要用一年多甚至两三年时间，盖166枚公章⋯⋯除非我们的地底下是金块，否则谁还来我们这里搞开发？”

2009年2月13日，在全省“干部作风建设年”活动动员大会上，河北省委书记张云川痛陈河北省行政审批项目之滥。

10天之后，河北省委省政府下发了4个关于房地产业发展的重要文件，涉及房地产开发的166枚公章取消140枚，只保留26枚；147项行政审批、备案办理事项，取消119项，保留28项；54个收费项目，停收、取消23项，保留22项，另9项改为市场调节价。

2月23日下午，河北省政府专门针对提高行政审批效能、优化房地产业发展环境召开电视电话会议。省长胡春华表示，要变坐等审批为主动服务，努力把河北变成房地产商投资的热土。

对这样的改革，房地产商拍手欢迎。卓达房地产集团项目经理闫淑静告诉本刊记者：“这当然是好事，以后省了很多麻烦。”另一位开发商说，过去跑手续可以说是“求爷爷、告奶奶”，审批项目五花八门，哪个“庙”敬不到都办不成事，如果严格执行新制度，以后就可以“轻松上阵”了。

“但是对于那些具有审批、收费职能的部门来说，这无疑是一次革命。”河北省政府法制办备案和译审处处长刘志华说，“因为这不但取消了他们的权力，而且断了他们的财路。”

刘志华是此次清理行动的具体牵头人，她介绍说，此次行动从安排部署、调查摸底到最后形成方案，只用了60天时间，“就像一场战役！”

这项被称为河北“治理顽疾第一刀”的改革，一开始面对的就是盘根错节的利益关系，其难度可想而知。这一刀是如何“砍”下去的？

高规格清理小组

这场改革一开始就具有浓厚的自上而下的色彩。

2007年10月底，河北省七届三中全会提出“城镇面貌三年大变样”的要求，其目标是用三年时间达到五个基本目标：城市环境质量明显改善、城市承载能力显著提高、城市居住条件大为改观、城市现代魅力初步显现、城市管理水平大幅提升。

落实在实践层面，让群众首先感受到的，是前所未有的拆迁力度，城市的四条主干道中也有三条在大修。

“拆”只是第一步，要真正“三年大变样”，“建”才是根本，这势必借助房地产开发商之力。但河北的投资环境显然缺乏吸引力。

2008年11月底至12月初，河北省委研究室组织全省党委研究室系统组成12个调查组，分赴各设区市和省直机关单位，调查走访房地产管理部门、房地产协会、53个房地产公司和一些群众。

调查报告诊断出了“中梗阻”：大规模拆迁已经迈出实质一步，但后续建设却难以及时跟进。“究其原因，除了宏观经济形势影响等因素外，还有不可回避的体制内因素，即44个部门、126枚公章和4倍于标准的不合理收费等形成的‘刚性潜规则’。”

事实上，这“126枚公章”还只是初步调查的数据，在随后的筛查中又被刷新。

张云川在此份报告上做了相当细致的批示，要求省政府尽快从审批环节着手提出整改意见。“抓房地产审批的这个切入点，可以说抓住了要害。”王国发说。

清理工作很快展开，并且规格相当高，由副省长宋恩华主持、省政府秘书长尹亚力、副秘书长曹汝涛调度。牵头单位是省政府法制办，“从省政府几个部门，包括监察厅、建设厅、国土厅、物价局、财政厅以及法制办，抽调16个人组成了一个清理小组。”刘志华说。

一开始都是吵来吵去

清理小组于1月5日开始集中，首先要求各个部门和地市在1月10日前向小组报送审批和收费的事项。由于担心部门和地市自己报送的材料不全，小组又分成3组，先到石家庄市各个具有审批职能的部门---园林局、建设局、财政局、收费局等进行调查摸底。

“等各部门和11个区市报上来的材料汇总，我们与自己掌握的情况一一对照，归总筛选，最后得出行政审批、备案办理事项147项，公章166枚，收费项目54项。”刘志华说。

至此，公章又比省委研究室的调查数字多出不少。“省领导说，不要再查了，再查可能更多，但是意义已经不在这里，现在关键是要清理。”王国发说。

千头万绪，如何清理？这个难题交到了刘志华手上。

“一开始我们无从下手，掌握的材料很少，也不知道需要搞到什么程度，更不知道能否让书记和省长满意，我们只能一边做一边摸索。”她说。

清理小组首先进行分析，查找每项审批所依据的法律、规章，“哪个令，哪年发的，哪一条，全部录入。”

接下来是把不合法的去除，以及从合法的事项里看有没有重复之处。这项工作繁琐细致，时间又紧张，但每一条都涉及部门利益而不能草率处置。于是，清理小组经常凌晨两三点打电话到各部门负责人家里，请他们连夜赶来核实。

更大的难处还在于各部门的利益博弈。“部门有自己的理由，他们说这么多年来进行管理，已经形成了一套很成型的体系。每一项都要沟通，反复来回，一开始都是吵来吵去的。”

“这是件得罪人的事。”刘志华说，但是也必须协调，“我们先协调，协调两次还下不来，尹秘书长就亲自出面协调，最后他们也都服从了大局。”

清理工作是一次不断挤压的过程。“我们清理了好几次，公章清理到45枚的时候报给宋恩华副省长，他说不行，到36枚的时候再报，仍然不行。”刘志华说。

王国发透露，张云川书记对此项清理有非常具体而严厉的要求，“公章不压缩到30枚以下，方案就不用往省委常委会提交。”

一次次地压缩，终于达到最后的结果。2月17日，省政府常务会议通过了清理方案，两天后，省委常委会也顺利通过方案。刘志华和清理小组成员们松了一口气。

部门立法危害大

60天的清理工作，对于刘志华和她的同事们来说犹如一场战争。尽管前所未有地辛苦，但她觉得成就感很强，从中学习体悟到了许多东西。

她的第一个感受是，部门起草法律法规，弊端极大。“管理部门会加重某方面的色彩，举一些特殊个案来告诉你某个环节非常重要。”她说，比如消防部门会拿深圳“舞王”大火的例子来说明消防设计审核评估的重要，“大的工程可以这么做，但是一些小工程就没必要，因为房屋前期设计的时候完全可以把这些因素考虑进去。”

正因为部门立法，在法律的具体实施中，部门还不断新增内容。“每一项审批经常附带六七项条件，施工许可这项审批，甚至要求开发商报21个材料。而环境评估，原本是针对工业项目的，现在扩大到了所有建设项目。”

清理小组的一项业绩是，把房地产各项审批需要提交的209份前置材料缩减到了70份。

“每个部门都千方百计加大权力，有的条件根本没必要，结果都条文化法制化了。因此，一定要开门立法，反复论证，立法过程中不清楚的一定不能偏听某一个部门的，每一项审批和条件，尤其要听听管理相对人的意见。”刘志华说。

刘志华的第二个感受是，“管理部门普遍重审批轻监管，千方百计设置门槛和审批事项，好像不审批就无法管理。其实许多事情都是日常执法监督可以解决的。”

“比如夜间施工照明，房子到浇筑的阶段，不连夜施工来不及，就要夜间照明，原来也搞审批，这次砍掉了。施工单位给你报告后，你去现场看，发个安民告示，不是一样进行管理吗？”

刘志华说：“外资企业体会，在中国开办企业进门特别难，一旦进了门后，又没人管你了，不能干的有时候也能干。这说明我们的制度设计上有一些问题。审批上也是如此，各部门都等着审批，收收钱，吃吃饭。”

这次清理的一个原则是，只要能够通过执法监督解决的都纳入到日常的监督管理中，不再进行审批。

“还有一点体会，我们重立法而轻修改和废止，好像一立法就万事大吉了。”刘志华说，通过这次清理，她发现许多法律法规已经不适应形势需要，如果不执行就涉嫌违法，执行了又妨碍发展。作为此次清理的一个附带成果，清理小组将省里的一些不合时宜的法律法规寄函给省人大，建议进行修改。“法律法规不应该只是立，更要重视修改和废止。”

从两三年到18天

清理小组的工作成绩集中浓缩在《河北省房地产开发项目行政审批流程示意图》中。

这份已向全社会公布的流程示意图，将房地产开发建设审批分成规划许可、施工许可、竣工验收三个阶段。按照要求，严格实行限时办结制度，各个环节审批时限都有刚性要求，涉及政府部门的审批全部办理时限为18天。

由原来的两三年到18天，变化不可谓不剧烈。“流程图修改二三十次，我们也参照和对比了浙江等地的流程。”刘志华说。

流程再造的另一项变化是，实行施工图设计文件联合审查和建设工程竣工联合验收，也就是各职能部门联合进行施工图审查和工程竣工验收，实行闭合式审批。各部门不单独加盖公章，不收取费用，实行一个公章对企业。

“避免企业一个部门一个部门跑，节省了时间，这是比较大的一项创新。”刘志华说。

变化还体现在审批权的下放上。“也就是把省直部门的行政审批权下放到各区市，以前县里报市里，市里报省里，顺利的话一个项目也得60多天。以后都在所在区市，一道手续就办理了。”

如此集中式的清理也必然带来问题。“市县这一级大多收费单位是自收自支的，收费取消后意味着连吃饭的钱都没了，像房产登记机构，好多人是靠登记费养着。”刘志华说，她也因此经常接到电话，说关照一下吧，取消后对我们影响太大了。

对这部分问题，目前河北省的方案是由财政给予适当补贴，或从土地出让收益中列支小部分经费解决。

“治理顽疾第一刀”已经“砍”出，“第二刀”、“第三刀”也已蓄势待发。河北省省长胡春华已经表示，下一步，要借鉴这次房地产业行政审批和收费项目清理的经验和做法，对现行的行政审批和收费项目逐项进行清理。

刘志华再一次被吸纳进这两大项的清理工作。她说，“房地产开发也属于固定资产投资项目，只是先拿出来了。其他的如水利、交通等都要进行一次性的清理。”