提高地方立法质量、促进地方经济发展

提高地方立法质量、促进地方经济发展

                                                      □李钦白

      重庆直辖十周年来，现有生效的地方法规170余个，涵盖了我市政治、经济、社会、文化等领域，这充分说明重庆的地方立法取得了显著的成绩，为重庆的经济发展和社会的稳定起到了积极的作用。在很大程度上规范了政府及部门的行为，保护了公民的合法权益，对建立法制政府和依法行政具有重要意义。但从整体上看，地方立法的质量仍然有待提高，地方立法的质量也或多或少存在一些问题，笔者从地方立法和实施中存在的具体问题入手，对地方立法质量问题作一些探讨，希望能对提高地方立法的质量和促进地区经济发展起到一定作用。

     一、地方立法在实践中存在的主要问题

     一是地方立法在规范政府管理行为、正确处理行政管理权与公众权利的不平衡。任何一部行政法律、法规他都会涉及到政府或行政机关的管理行为，也包涵规范政府或行政管理机关的行为，也包涵规范公民的行为。但如果法律过分地维护行政机关权利，注重行政管理，必然就损害行政相对人的权利。地方法规要做到政府权利和行政管理的权利与公众权利的平衡。就以《重庆市土地房屋权属登记条例》为例：该条例没有规定行政机关在房屋权属的设立、变更、注销登记中的收费项目和收费办法，这就给行政机关一个操作空间，作为一般的百姓都不知道每个环节应当收取那些费用，不知道那些该给？那些不该给？导致登记机关有乱收费的现象，既然是权属登记的法规，那就应当包括登记费用的项目设定、收费标准、收费办法等方面的规定。

     二是地方性法规设定的行政处罚不够细化，行政机关的自由裁量权过大。在地方立法的制定过程中，因为大多是与行政管理有关，往往会制定相关的行政处罚等法律责任。但在司法实践中，我们发现地方性法规规定的行政处罚不够细化，行政机关的自由裁量权过大。行政机关在实施处罚时会因一样的违法行为，一样的情节和态度却有着不同的处罚。以《重庆市水路运输管理条例》为例，其中该条例的法律责任中第37条规定的处罚是1万元以上10万元以下的罚款。从这里可以看出行政机关的自由裁量权很大，在实施处罚的时候处罚1万元也可以，处罚10万也不违法。如果行政相对人就因该行政行为的合理性进行审查是不能胜诉的，因为行政诉讼法律规定只对具体行政行为的合法性进行审查，而不对其合理性进行审查。这些权利如果得不到有效制约，就容易产生腐败，也会影响行政处罚的公平与公正，更影响行政机关的良好形象。对于行政处罚幅度，在立法的时候应当根据行政相对人的违法事实、情节和态度以及社会危害性等方面综合认定，然后进行细化和量化，确保行政处罚的公平公正。

     三是有的地方法规的法律概念不够准确。法律概念是否准确，是反映出立法质量的一个方面，一部好的法律、法规，它不但要求不抵触上位法，体系完整，具有可操作性，还要求法律概念和术语准确，通俗易懂。在现行的地方法规中，有些法律概念就不是十分准确。例如：《重庆市水路运输管理条例》的法律责任中第37条规定由“航运管理机构”实施行政处罚，在人们的心目中，航运管理机构到底是一个还是几个，这个概念不清楚，按照通常理解，航运管理机构有海事部门，有港航管理部门，应该是多个。作为地方性法规，对这种行政处罚的实施主体应该明确具体，以免在实施过程中要么为了部门利益都争着管，要么就是踢皮球，都不管。

     四是地方法规实施效果不明显。从现在的地方法规实施效果来看，没有完全得到社会各方面的认同和一体遵从。笔者认为造成这种现象首先是对地方法规的宣传不到位，现在有很多地方法规都不被人知道，包括政府机关和行政执法人员。地方性法规在诉讼过程中没有得到广泛应用，特别是民事诉讼中地方性法规运用就比较少，这是因为我国的民事法律比较健全，加上很少制定涉及民事方面的地方性法规，民事案件的判决运用法律和行政法规和司法解释较多。在行政诉讼中地方性法规还是会得到很好地运用，甚至规范性文件在行政诉讼中也广泛应用，其原因在于我国行政法多以行政法规和地方法规、规章、规范性文件居多。特别在现实生活中，地方法规在实施上有时会出现一种怪现象，那就是按照法律规定宪法具有最高的法律效力，再是法律、法规、规章、规范性文件，可是有时候就是各部门自己制定的规范性文件就比宪法、法律乃至行政法规和地方性法规管用。这就是法律的实施和执行的错位，没有体现法律和地方性法规真正的法律效力。

     五是存在地方法规与上位法相抵触的情形。我们国家制定了不少法律、法规、规章、规范性文件，但这些法律有相互存在冲突的现象，这在司法实践中是经常会遇到的。就以现行的《劳动教养试行办法》就与《立法法》和《行政处罚法》为例。《劳动教养试行办法》设定了限制行政相对人人身自由的处罚，该规定是公安部制订的，不是法律。根据《立法法》第8条和《行政处罚法》第3条的规定，限制人身自由的处罚只能制定法律，这就出现了法律和部门规章的冲突现象。在现实生活中地方性法规同样有与法律和行政法规存在抵触的现象，这与地方法规的制定依据带来法律障碍。还有就是地方法规与法律的抵触，例如：《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第五条规定，代表受原选区选民或者原选举单位的监督。选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表。被罢免的代表有权出席罢免该代表的会议申诉意见或者书面申诉意见。按照《代表法》的规定，只要选区的选民不信任，就可以行使罢免权，罢免代表，不需要提供相关材料。可是根据重庆市实施《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》办法第四十条规定，罢免案应写明罢免的对象和理由、并提供有关材料；上位法没有规定罢免代表要提供相关材料，下位法却作出了规定，很明显下位法与上位法规定抵触。如果有这种现象的存在，在法律适用方面行政机关就往往会选择对自己有利的规定。还有就是行政机关有时也会用自己部门制定的规范性文件来规避法律和地方法规的规定。我们地方立法机关在制定地方法规时候，不但要注意上位法与下位法的关系，还应注意与部门法之间的关系，严格按照《立法法》的规定行使地方立法权。例如：现在公示的《重庆市最低生活保障条例》第14条中规定的存款查证问题，民政部门可以查询低保申请人的银行存款，但是按照金融法律、法规的规定，存款查询只有公、检、法等司法机关才能查询，民政部门是无法查询的，这个规定他不具有可操作性，这一条规定没有实际意义。因此，在地方立法时必须考虑与其他部门法的规定和衔接问题。

     六是地方性法规执行情况不理想，管理手段没有得到有效发挥。地方法规在制定后就应该全面贯彻实施，并且应当被人们广泛遵守，执法主体的管理手段应该得到有效发挥，即使制定的地方法规再多，没有很好地实施和执行，就没有达到立法目的。我们现在制定出来的地方性法规，有的处于一种休眠状态，有的被群众称为“花瓶法律”，被学术界称为“观赏性立法”，看上去高雅，实际上不管用，不具有操作性。以《重庆市城镇房地产交易管理条例》为例，该条例第13条第2款规定：商品房以套内建筑面积作为计价依据，否则，房产管理部门按照销售金额的百分之五至百分之十处以罚款。但在实施过程中，据本人调查，在区县的房地产商都是以建筑面积作为计价依据，那么开发商为何不遵守地方法规，行政机关为何没有给以行政处罚？这也说明行政主体的管理手段没有得到有效发挥。大家都知道建筑面积分为套内面积和公摊面积，如果按照套内面积计价有利于保护消费，有利于保护购房户的合法权益，让购房户能明明白白消费，本来这一规定也具有一定特色。但可惜的是，该条例并没有得到全面的贯彻实施。

    二、关于提高地方立法质量的建议

   笔者认为，享有立法权的地方人大及其常委会，应根据本辖区的实际情况和改革与经济发展的需要，切实加强地方立法的工作，不断提高地方立法质量，为完善具有中国特色的社会主义法律体系作出应有的贡献，为地方的经济发展和依法行政起到积极的作用。

     一是坚持以“三个代表”重要思想为指导。坚持正确的指导思想是地方立法工作的前提和保障，在立法过程中有一个正确的指导思想，才能保证地方立法的内在质量，因为法律的指导思想决定他的价值取向和正确的政治方向，才能使立法符合经济发展和市场规律，符合广大人民的根本利益，符合先进文化前进方向，符合先进生产力的发展要求。因此，在今后的地方立法工作中，地方立法机构应从思想上进行转变：即从地方立法由只注重政策依据向法律依据和政策依据相结合转变；从法律起草主体由政府部门为主向社会多元化转变；从立法的价值取向由单纯地追求立法数量向数量和质量的统一转变；从片面注重法规结构完整向法规的实效和具有操作性转变。在实践中要正确处理好坚持法制统一原则和突出地方立法特色的关系，要处理好地方立法质量与数量的关系，要处理好保证行政管理权和保障公民合法权利的关系，要处理好法规起草单位与审议机关的关系，积极而又慎重地搞好地方立法。

     二是充分发挥人大在地方立法的主导作用。在地方立法过程中坚持市人大常委会的立法主导权，人大在制定地方立法规划和计划的时候，应保证重点，量力而行，要有轻重缓急，做到该立的就立，不该立的坚决不立，如果国家的法律和行政法规已经规定了的，可立可不立的尽量不立，尽量避免法律的庞而杂，杂而乱的状况。如果我们每个省、自治区对法律或行政法规都制定地方法规，每个地方对同一上位法为依据制定的地方法规都有一定的不同，这就不能体现法制的统一性。在编制立法规划的时候，不能是只针对各部门和各单位申报的项目中进行筛选，而还应将关注民生、民权的项目筛选，立法规划应建立在调查研究和科学论证的基础上。注意把立法的重点放在促进本地区经济和社会发展全局的重大问题上，尤其是改革发展、稳定需要的和人民群众普遍关注关系民生、民权的重大问题纳入立法规划。

    三是法规起草多元化，充分发挥立法调研单位和调研人员的作用。在以前，地方法规起草一般以政府业务部门起草的居多。业务部门的确对司法实践中的具体问题和实际情况比较熟悉，制定后在今后操作过程中具有可操作性，使法规草案不走弯路，节约立法的成本和时间。但同时也有一个弊端，那就是容易产生部门利益和权利，更有利于保护部门利益，而不利于保护行政相对人利益。最近重庆市人大委托了重庆律师协会对地方立法进行调研和起草，笔者认为这些做法很好，有利于防止部门利益渗透到地方立法中。

     据笔者了解，重庆人大法制委员会还聘请了一批立法调研单位和立法调研人员，他们是我市的一些律师事务所、法学院校、司法机关为立法调研单位，还有律师、法官、检察官、法学教授及有关业务部门具有丰富经验的实际工作者为立法调研员，吸收这些人员共同参与法规调研、起草、论证，有利于提高立法质量，特别是一些专业性较强的法规更应采取此种形式，甚至采取招标、投标方式，有偿委托起草和论证、修改。可是现实生活中这些立法调研员似乎成了一种名誉，没有多少具体的工作，没有发挥他们应有的作用。因此，建议每年召集这些单位和人员应开展一些活动，并在地方立法的起草、征求意见、论证、审议工作中应当给他们分配一定的工作，并落实责任。笔者今年对《重庆市人民调解条例》、《重庆市居民最低生活保障条例》在征求意见时提出了很多修改建议，但这些都是一些自愿参与行为，总认为自己没有具体责任，可做可不做。

     四是地方立法应真正起到促进地方经济发展的作用。现阶段我国法律和政策的制定基本上是以产业发展促进消费保护，笔者认为国家和地方的立法应将消费保护放在首位，然后才是促进产业发展，因为消费决定市场、市场决定产业的发展，所以我们在地方立法的时候，应该多考虑消费保护问题。比如：前几天电视上有一个报道，是关于对公共场所中央空调清洗问题，按照地方法规的规定，如经营者不清洗最多罚款800元，而清洗一次得花费3-10万，从这里可以看出经营者的违法成本大大降低，也许大部分的人都情愿给800元罚款，也不愿意清洗一次中央空调，这样看起来似乎是保护和促进了产业发展，却损害的是消费者的身体健康，没有保护消费，这就体现了法律在制定的时候他的价值取向及立法理念。但是反过来，如果消费者都知道公共场所空调没清洗，对人有害，也许谁都不愿去，那产业还能发展吗？

     还有就是有些地方立法不但没有促进地方经济的发展，反而成了地方经济发展的瓶颈，制约了地方经济发展。特别是我们库区及边远山区，其经济的发展和人们的生活水平与主城区具有很大的差距，在地方立法的时候不能一概而论。例如：行政机关对一个行政相对人处罚2000元，这对主城区的人来说就相当一个月或者半个月的工资，而对于一个农民却是一年或者是半年的收入。在我们基层进行法律执行情况的调查研究的时候，有部分经营者反映，法律和地方性法规为企业设立了很多门槛，有的企业在成立前就所谓的评估次数达五、六次之多，这些评估均由一些中介组织，收费少则上千，多则上万元。有些评估是法律规定的，有些是地方性法规规定的，这些大都成了企业注册的前置条件。笔者建议在地方立法的时候，法律、行政法规已经对企业登记前的评估作出了规定的，地方性法规不应另外规定，对自愿评估的项目不能强制规定，对不属登记前置条件的评估，不得因部门利益规定为前置条件。

    五是提高审议水平，确保地方立法质量。地方立法的审议一般就是由地方人大常务委员会实施，常委会的组成人员的法律水平高低也决定地方立法的质量，常委会的组成人员要定期学习法律、法规，不断提高其自身的法律知识，掌握立法的依据和立法的目的，了解法律所要解决的问题，所必须应用的法律手段。法规在审议前要进行充分的调研和论证，听取政府及业务部门的意见和报告，正确地提出立法意见和修改建议。还有就是要充分发挥专门委员会的作用,地方人大一般都设置了若干个专门委员会，专门委员会对某一方面的专业知识的了解和掌握比较全面，他们对执法过程中的一些实际情况了解多，让他们参与立法活动，不会被部门利益左右，也弥补了法规起草人员在专业知识方面的不足，请他们审议实质上是内行审议，能为地方法规的专业性和操作性把关。在地方法规审议的时候引汝听证辩论制度，允许群众和业务部门以及法规起草人员进行相互辩论，让法规充分体现“以人为本，立法为民”的思想，特别是关系人民群众切身利益的，应让公民参与立法活动，广泛吸纳人民群众的意见，充分发扬民主。

     六是注重“立、改、废”并举。随着我国市场经济体制的建立和完善，法律和行政法规的不断修改和完善，特别是《行政许可法》和《物权法》的制定和实施，加上人民群众的法律意识的增强。一些早期制定的地方性法规已经不能适应社会主义市场经济的发展和社会进步的需要。这就要求我们对地方性法规不断进行清理和修改，特别是近一两年，应当将生效的地方性法规进行清理和修改放在首要地位，把法规的制定与修订相结合，保证地方法规在现实生活中具有可操作性和适应性。

七是不要完全照搬上位法的规定。在现实的地方立法过程中，有些地方立法大部分内容是照搬上位法的规定，没有显示地方立法的特色。2005年重庆市人大修改的《重庆市村镇规划建设管理条例》与国务院制定的《村庄和集镇规划建设管理条例》中就有大部分是完全照搬，地方法规中总则部分有8条就有约5条与行政法规相同，其余部分只有法律责任一章将上位法的规定细化，但却没有上位法的规定通俗易懂。这也许是因为地方法规的效力所决定，地方法规不能与上位法的基本原则和一些具体规定相抵触，致使地方立法存在重复性立法或照搬现象。但根据《立法法》的规定，地方立法虽然具有一定的限制，但不是完全照般，仍然可以按照《立法法》的权限规定，地方立法机关可以对执行法律、行政法规、地方性事务制定地方法规，使地方法规更加符合本地实际，更加具有可操作性和地方特色。