执行联动机制构建之初探

                     执行联动机制完善的法律思考

                                                  李钦白   丁勇

   “法律白条”和“执行难”是一个社会普遍关注的问题，它不但影响了法律的权威，同时也不利于保护公民的合法权益，也造成了一些不稳定的社会因素。近年来，法院执行难引起了各级党委和政府及人民法院的高度重视，特别是党的十六大专门把“切实解决执行难”问题作为政治文明建设和政治体制改革的一个具体任务，这为执行联动机制奠定了坚实的政治基础。

   　执行联动机制是人民法院为解决执行难而探索和推动的一项工作机制，它是指人民法院在案件执行过程中联合公安、税务、工商、海关、金融、出入境管理、房地产管理、工程招投标管理、车辆管理等部门，对拒不履行生效裁判所确定的给付义务的被执行人，通过严格限制其市场交易行为、行政许可与行业准入审批、社会交往活动等办法，促使其自动履行生效裁判。

2009年在全国范围内开展了人民法院集中“清积”活动，重庆市人大和区县人大在全市范围内也开展了一次法院执行工作的执法检查，通过多种形式对法院执行工作进行了调查了解，对执行难的问题进行专题调研，我作为一位区县人民代表，也参与了该项工作调研，通过到企业和行政单位的走访座谈，以及对案件当事人进行了解，听取了人民法院关于执行工作的报告，对法院执行工作加深了解，但同时也发现当前执行工作也还存在一些问题。如：存在案多人少、经费保障不足、执行法官风险保障偏低、地方保护主义和行政干预等不同程度还存在，这些因素都影响了执行效果。

我们通过调查发现，近年来为了解决执行难，至上而下建立了执行联动机制，形成了一些制度和规范性文件，运用执行的社会化力量，协助化解“执行难”问题，取得了一定成效。但也发现该制度不健全，还存在一些不足，影响了执行联动机制功能的最大发挥，其主要表现在以下几方面：

    一是执行联动机制的相关立法不完善，可操作性差。首先从《民事诉讼法》上来看，就只有第二百一十八条对金融机构配合法院执行对被执行人的存款查询、冻结和划扣进行了规定。再就是《民事诉讼法若干问题意见》中也只就金融机构协助执行进行了明确规定，但对其他机关或部门没有明确规定。其他关于执行联动机制规定也只有一些规范性文件和司法解释，其主要有中共中央转发的《最高人民法院关于解决人民法院“执行难”问题的报告》和中央政法委下发的《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》，而目前对于执行联动机制的相关法律和司法解释只有原则性规定，没有相对具体的规定，执行联动机制运行中出现的新问题、新情况往往找不到对应的法律规定和处理依据。尤其对于协助单位应当怎样协助执行，没有具体的实体和程序规定，对拒不协助执行如何认定和处罚等问题，法律规定不够明确，对有协助执行义务的单位缺乏约束力和操作性。另外就是有些部门为了部门利益，制定的一些规定不利于人民法院执行工作开展，也不利于执行联动。在现行法律中还有一些法律本身就给执行工作设置了障碍，例如在我们调研过程中，人民法院的执行法官向我们反映，最高人民法院和人民银行最近下发的一个关于人民法院查询企业帐户信息的通知，人民法院查询企业帐户信息只能到人民银行信息管理中心，可是在该规定出台之前，基层人民法院可以在县级人民银行查询，但通知开始实施后，重庆辖区的法院只能到重庆市人民银行信息管理中心查询，而重庆市辖区最偏远的区县法院到重庆市区要坐9-10个小时的公交车，这样最高人民法院自己制定的规定就不利于执行联动的开展，设置了法律障碍，笔者希望在制定司法解释的时候不能闭门造车，要结合司法实践和基层法院实际情况，便于办案机关操作和有利于提高工作效率。

    二是有协助义务的单位缺乏协助执行的意识和积极性。执行联动机制中有协助执行义务部门一般是行政机关或者企事业单位，他们都有自己的本职工作，这些部门往往考虑得更多的也许是自己的部门利益，对法院要求协助执行工作，或者不配合，或者消极对待，协而不助，缺乏履行协助义务的意识和积极性，这主要体现在异地执行方面的协助执行。

三是不履行判决的被执行人和不协助执行的行为制裁措施不力。首先，对被执行人不履行判决的一般只是拘留15日，其期限太短。有被执行人是这样说：“你法院什么时候通知，我什么时候到拘留所，我被盖和生活用品都准备好了，反正只有15天”，这说明短时间的司法拘留对被执行人没有震慑力度，致使有些被执行恶意逃避执行；还有就是被执行人有无履行能力无法界定，这也需要履行能力如何界定应该制定出司法解释。其次对拒不协助法院执行的违法成本比较低,拒不协助法院执行的，按照《民事诉讼法》第一百零三条规定只是对责任人司法拘留最高十五天、个人罚款一万元，对单位罚款一万元以上三十万元以下，但在司法实践中上述法律规定由于存在具体认定拒协助不具有操作性，所以也很难得以真正执行，造成处罚力度不够，打击成本较高。

为了完善执行联动机制，使其发挥应有的功效，应该采取如下措施：

    一是完善相关立法，使执行联动机制有法可依。要建立长效的执行联动机制，首先就要有一套行之有效的法律制度，没有制度保障，执行联动也不能发挥正常的应有作用，所以应当对执行联动机制的相关法律规定应进一步完善。我们认为执行的法律规定应当从《民事诉讼法》中独立出来，制定单行的《执行法》，并将执行联动作为一专章进行规定，对执行联动机中的法院和有协助执行义务的单位和个人的权利义务及法律责任、工作程序进一步加以明确，使法院要求协助执行有明确的法律依据，有协助义务的单位和个人也能依法进行协助，提高执行联动机制的成效。其次还应当从刑事立法上进行修改，我国现行《刑法》第313条规定了拒不执行判决裁定罪，但该罪认定在司法实践中转让、转移财产的行为是在判决、裁定之后，那么在诉讼中或者诉前的行为是否构成犯罪，很值得探讨。就以交通事故为例，事故发生后、诉讼前、诉讼中，判决前，如权利人没有申请财产保全的，在这一段时间期间，被执行人完全有时间和可能转移财产逃避执行，当执行过程中发现转移财产，但在执行时却无可供执行的财产，就应当认定为有能力执行而拒不执行，依法追究刑事责任。因此，建议对《刑法》第313条修改为“逃避和拒不执行判决裁定罪”，加大对逃避执行和拒不协助执行行为的打击力度。

二是进一步加强执行联动机制的宣传，建立执行联动考核和监督机制。人民法院执行工作不能认为是法院一家的事情，应当充分发挥党委、人大、政府、法律监督机关职能，强化执行监督。法院执行工作要积极争取当地党委、人大、政府、政协的支持。首先就是要不断加大对执行联动机制的宣传，提高各级党委、人大和政府关心、支持法院执行工作的意识，督促有协助法院执行义务的单位和个人履行应尽的义务，提高全社会维护司法权威和法律尊严的意识。其次要建立协助执行义务单位和被执行人为特殊主体案件执行的考核和负责人谈话制度、督促制度。从上到下建立综合目标考核一票否决制度，党委、政府将履行判决义务和协助法院执行纳入双文明考核和社会治安综合治理考评范围，对有履行人民法院生效裁判义务却不履行、有协助义务却不协助的，实行“一票否决”，取消双文明评比资格、并确定为社会治安综合治理不合格单位，对有协助义务单位拖延执行、给当事人通风报信、串通被执行人隐匿、转移财产的，除承担民事、刑事责任外，还应当承担行政责任，并将协助和履行判决情况纳入干部晋升等考核内容之一。如被执行人为特殊主体行政事业单位，单位不自觉履行生效判决、裁定的被人民法院强制执行的，主要领导或者直接责任人在三年内不得晋升和提拔；被执行人为人大代表的，人大负责督促后，再不履行判决裁定的，可以劝其辞去人大代表职务或不得参加下次代表候选。只有在制度上设定责任和惩罚措施，才能保证执行联动的顺利实施。如在这次检查过程中，有这样一个案例：熊某与何某（无固定收入和职业）人身损害赔偿案件，该案在1997年判决，在判决前被申请人主动履行了5666元，余下赔偿款32710元一直没有履行，当事人申请人民法院执行，当时经查无可供执行财产，执行期间人民法院对被执行人也进行了司法拘留，后人民法院依法中止执行。申请人在10年的时间多次到有关部门信访，要求执行生效判决，2008年8月，申请人申请恢复执行，人民法院依法采取强制措施，划扣了被申请人丈夫存款1.8万元，后行政机关通过向被执行人丈夫和继子女做工作将案款执行到位，但对迟延履行的利息部分却无法再执行到位，人民法院考虑申请人和被申请人的实际情况，采用救助手段予以解决，申请人总共获得执行案款5.5万元。申请人十多年的诉求终于得以实现，化解了社会矛盾，保护了申请人的合法权益，维护了社会的稳定。通过这个案件，足以说明执行联动机制的重要性和作用，主要体现了法院的强制执行，发挥了党委、人大、政府 的职能，运用行政手段和司法救助措施，使得案件得以执行。但这些只是解决了个案问题，如果要解决普遍性问题，这就需要具有普遍约束力的法律、法规予以保障，具有长效机制。 

三、完善执行案件信息管理系统，运用科技手段解决执行难的问题

现在执行难一方面就是人难找，财产难查，最高法院于2007年1月1日起在全国法院系统推行全国法院执行案件信息管理系统，该系统在强化执行工作监督管理的同时，满足了执行威慑机制的需要。但是这还远不够，建议将此系统与银行、公安，房管、车管、工商等相关信息系统充分连接，达到信息资源共享，人民法院专门设立司法技术科，专门负责管理和使用这些技术系统，办案机关在自己机构能够查到被执行人的银行存款、企业、个人信息、财产状况，减少执行案件的办案成本，缩短办案时间。其次建议利用高科技手段帮助人民法院法院找人和查财产，在省、自治区、直辖市人民法院建立对被执行人的通讯定位系统和被执行人活动轨迹分析中心，通过这两项措施，让被执行人活动和交易始终掌握在人民法院资料中，从而解决人民法院执行过程中人难找，财产难查的执行困境。

四是建立个人和法人信用系统。据资料记载，中国在欧洲某国一留学生，在学校学习期间，因乘坐地铁有两次逃票记录，后来该学生毕业后，在该地区应聘时，但用人单位从其个人信用档案中查询到有两次逃票记录，所有企业均不招用。这足以说明，国外的个人和法人信用系统建立较完善，一旦有不信用记录，将影响你一生，这样将会促使每个人最大程度讲信用。在我们国家一部分公民和法人信用缺失，被执行人不诚信，转移财产、逃避执行现象仍然存在。因此，建立个人和法人信用系统很有必要，可是现在企业信用系统在工商和建设管理部门已经建立，但还不完善，建设管理部门的信用系统只限于市一级，且不能让共众查询，其个人信用系统除金融机构已经建立，其他机构没有建立，但金融机构的个人信用系统不能对外查询。因此，笔者建议在全国范围内建立公民和法人信用系统记录，公民和法人信用系统均由工商行政管理部门的信息中心进行管理和查询。

五是对被执行人不履行判决和裁定的，对其活动进行限制。如果公民、法人在银行有不按期归还贷款和司法机关有没有履行法院生效判决的，金融机构不允许申请贷款、购买股票、基金和其他有价证券，房管、建设部门不允许进行房地产交易和工程投标，车管部门不为其办理车辆买入和卖出的手续，公安部门不允许出境，工商部门不得为其注册成立公司或担任公司股东、高级管理人员，使其被执行人的活动受限。其次要完善媒体公示制度，促使被执行人自觉履行生效法律文书。人民法院对被执行人送达的执行通知书在规定履行期限没有履行义务的，对被执行人进行媒体公示，确定为不讲信誉的人，将其姓名、生效法律文书的案号、执行依据、被执行人应履行的具体法律义务等事项，在报刊、互联网、广播电视电台等新闻媒体上公布。但媒体曝光应严格把关，制定公示程序，经承办法官提出建议、执行局长审核、主管院长批准后方可交有关部门公示。公示前要向被执行人发出预告通知书，告知其“如不按期履行生效法律文书确定的义务，法院将依法进行公示”，公示信息应及时更新，对已履行义务的和主动与申请执行人达成和解的案件的被执行人法院应及时删除。

六是设立以财政保障的执行救助基金为主，其它资金为辅的执行救助机制。从我们调查时发现，在云阳县设立了执行救助基金，对申请人为特殊困难群体在执行过程中，由于被申请人无履行能力，而给申请人的一种救助，这一制度的建立有利于缓解执行难，同时能够保护弱势群体的合法权益。从一年多的施行情况来看，反响良好，也解决了一些实际问题，维护了社会的稳定。但现在执行救助基金投入资金太少，资金来源渠道有限，执行救助如同杯水车薪。因此，笔者建议执行救助基金纳入政府财政预算，由政府按照财政预算拨款用于当年的执行救助；其次政府发出倡议，由社会各届自愿捐款设立执行救助基金，减轻政府财政负担。政府制定救助基金的管理和使用办法，严格审批程序，在财政部门设立司法救助科专门管理基金，负责基金审核和发放。一般申请执行救助的应由人民法院在执行措施穷尽后，被执行人仍然无可供财产执行的，执行法官提供调查材料和意见并经院长批准，然后由人民法院报财政部门的司法救助管理科进行审核和发放。但在制定救助基金的管理和使用办法的时候对申请的对象和被执行人的对象应进行严格限制，防止基金适用不当。另外就是对实施执行救助的执行终结的案件人民法院依职权每年恢复执行一次，如果被申请人有履行能力后，人民法院应当继续执行，将执行到位的案款归还执行基金，以保障执行救助基金能循环使用。