暂住证制度的法律思考

    暂住证制度时下成为社会关注的焦点，各种对暂住证制度的批评出现在各种媒体上，取消暂住证的呼声比较大，也有一些城市对暂住证制度试行改革，一度取消了暂住证制度，由于特殊的历史发展背景，暂住证承载了太多的内容。作为一项人口管理制度，其与我国的户籍管理制度密切相关，其存废抑或进行改革，牵动着广大民众的心，暂住证制度何去何从值得我们认真地思考，本文法律的角度，对暂住证制度的相关问题进行一些探讨。

??一、暂住证制度的立法状况

??为了加强对暂住人口的管理，第一届全国人大常委会第九十一次会议于1958年1月9日通过了《中华人民共和国户口登记条例》，确立了暂住人口登记制度，该条例第十五条第一款规定：“公民在常住地市、县范围以外的城市暂住三日以上的，由暂住地的户主或者本人在三日以内向户口登记机关申报暂住登记，离开前申报注销；暂住在旅店的，由旅店设置旅店登记薄随时登记。”其第十六条规定：“公民因私事离开常住地外出、暂住的时间超过三个月的，应当向户口登记机关申请延长时间或者办理迁移手续；既无理由延长时间又无迁移条件的，应当返还常住地。”这里的暂住人口是相对于常住人口而言的，暂住人口是户籍管理制度中的一个法律概念，在户籍管理中，暂住人口是指未改变常住户口而在常住地以外的市、县临时居住3日以上的人口，常住人口是指一个公民在经常居住的地方并由户口登记机关注册登记的法定正式户口，一个公民只能在一个地方登记为常住户口。

?? 1985年7月13日公安部颁发了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，决定在全国对流动人口实行暂住证、寄住证和旅客住宿登记制度相结合的管理办法，根据其规定，城市、集镇的暂住人口，暂住时间拟超过三个月、年龄在16周岁以上的，须申领暂住证，这意味着允许暂住人口在城镇长期暂住居留，标志着全国统一的暂住证制度的形成。

??为了加强流动人口管理，保障公民的合法权益，维护社会治安秩序，公安部于1995年6月2日颁发了《暂住证申领办法》，对暂住证的性质、申领对象、登记项目等问题进行了规定，根据该规定，公民年满16周岁，离开常住户口所在地，在暂住地被机关、团体、企业、事业单位雇用，或从事工业、手工业、建筑业、运输业、商业、饮食业、修理业、服务业、种植业、养殖业的人员，拟居住一个月以上的，在申报暂住户口登记的同时，应当申领暂住证。探亲、访友、旅游、就医、出差等人员，按照规定申报暂住户口登记或者旅客登记，不申领暂住证。暂住证是公民离开常住户口所在地的市区或者乡镇，在其他地区暂住的证明。暂住证的登记项目包括姓名、性别、出生日期、常住户口所在地、居民身份证编号、暂住地址、暂住理由、有效期限等，暂住人在暂住地办理劳务许可证、工商营业执照等证照时应当出示居民身份证和暂住证。据此，各地相继出台了地方性的法规，对暂住证登记管理制度进行了细化，目前共有19个省、4个直辖市、28个省会城市和较大城市制定了与暂住人口管理相配套的地方性法规和政府规章。

??二、实践中所存在的问题

??（一） 概念问题

??从概念上讲，“暂住证”中的“暂住”与暂住的涵义不是很相符合，一般来讲，暂住应指短暂的、暂时的停留居住，而我们在办理暂住证的时候，一般是三个月、半年或者一年，一个人离开自己的户口所在地到其他城市或者地区工作如办理了有效期限为一年的暂住证，那么一年之后他还要再次办理暂住证，这个时候我们会怎么想呢？难道要永远的“暂住”下去吗？从逻辑上讲，似乎有点说不过去。

??（二） 与其他法律衔接问题

??首先，暂住证制度是否违反我国宪法？有人认为暂住证制度违反了我国宪法，认为暂住证制度侵害了公民的劳动权利和经营者的经营自主权，因为根据《暂住证申领办法》规定：“暂住人在暂住地办理劳务许可证、工商营业执照等证照时应当出示居民身份证和暂住证，雇用暂住人口的单位和个人，不得雇用未申领暂住证的暂住人”，进而认为暂住证制度剥夺了公民的劳动权和用人单位的用工权，侵害了公民的劳动权和经营者自主权。这种看法值得商斟，暂住证制度本身并没有侵害公民的劳动权利和经营者的经营自主权，劳动者仍享有劳动权和经营自主权，只不过其到非户口所在地时要根据要求办理暂住证而已。

??其次，暂住证制度是否与我国《行政许可法》相冲突呢？有人认为，暂住证制度的法律依据与我国《行政许可法》冲突，武汉市曾以次为理由取消了暂住证。所谓行政许可一般是指行政主体应行政相对方的申请，通过颁发许可证、执照等形式，依法赋予行政相对方从事某种活动的法律资格或者实施某种行为的法律权利的行政行为。公安机关办理暂住证不是一种行政许可行为，其应为行政确认，行政确认是指行政主体依法对相对方的法律地位、法律关系和法律事实进行甄别。给予确定、认可、证明并予以宣告的具体行政行为。如颁发专利证书、户口登记等。这样以来公安机关办理暂住证不属于《行政许可法》的调控范围。退一步讲，即便是象有些学者所说的公安机关办理暂住证是一种行政许可行为，其也与《行政许可法》不相冲突。根据《行政许可法》的规定，可以设定行政许可的六类事项中，第一类就是“直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项。”办理暂住证的目的就是为了管理大量的流动人口，加强流动人口的管理，稳定社会的稳定与安全，办法暂住证的行为也符合《行政许可法》规定的事项。

??再次，关于暂住证与居名身份证的问题。根据《中华人民共和国居民身份证法》，居民身份证具有证明公民身份的法律效力，在我们办理暂住证时，需要提交居民身份证，可见居民身份证的证明效力要高于暂住证，在需要证明自己身份的场合一般严格要求提供居民身份证，而不是暂住证，可见暂住证只是一个补充性的身份证明。但是由于暂住证记载了暂住人口的许多身份信息，相对于居民身份证而言，它能补充证明暂住人口咱暂住地的个人身份。如在司法实践中，在向人民法院提起诉讼时，要提交当事人身份的证明材料，如果能够提供暂住证的，法院一般也会受理。

??最后，暂住证中“暂住地”与民事法律所规定的住所、经常居住地理解问题。《民法通则》第十五条规定“公民以他的户籍所在地的居住地为住所，经常居住地与住所不一致的，经常居住地视为住所。”《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》第9条规定，“公民离开住所地最后连续居住一年以上的地方，为经常居住地。但住医院治疗的除外。公民由其户籍所在地迁出后至迁入另一地之前，无经常居住地的，仍以其原户籍所在地为住所。”法律的住所具有重要的意义，关系到管辖以及送达等法律问题，那么暂住证能够作为法院管辖的依据？很显然这里的“暂住地”与“经常居住地”在概念上有矛盾之处，因为在一个地方暂住可能会“暂住”一年两年，甚至会更长，这个时候暂住地就成了“经常居住地”，根据办理暂住证情况可以确定管辖法院等一些法律问题。

??（三） 暂住证制度成为部分腐败分子敛财的手段

?  公安机关在办理暂住证时会收取一定的工本费，但有些人员借此向流动人员收取远远高于工本费的费用，特别是对于外来务工人员，其对法律法规的规定知的很少，加上政府机关办事的透明度有限，给一些腐败分子有机可乘，在一定程度上造成恶劣影响。甚至出现了部分组织和个人假借查暂住证之名，向没有办理暂住证人员罚款，勒索财物。这些现象的出现不能不令我们深思，我们有必要对其进行改革。

??（四）暂住证承载的功能过多。

    暂住证本来应只需记载流动人口信息，但是在实践中，暂住证成了流动人口从事某项活动的前置条件，例如要办理劳务证就业、申请工商登记等，这些无非是为了强制流动人口积极办理暂住证，实际效果却不尽人意，因为各地在办理暂住证时需要一定的条件，还要收取一些费用，打击了流动人口的办证积极性，一般是能够不办就不办，使暂住证制度的目的落空。

??三、完善暂住证制度的立法建议

??暂住证制度现在还有存在的必要，其作为一项人口管理制度与我国的户籍管理制度密切相关，在我国没有对户籍制度改革之前，不宜取消暂住证制度，暂住证承载了流动人口的基本信息，为政府决策提供客观依据，可以稳定社会，加强流动人口的管理。鉴于暂住证制度存在的问题，我们可以进一步完善，现对如何完善这一制度提出如下建议，供以后立法参考：

??（一）改变暂住证的名称。

    从上文分析可以看出，“暂住证”在名称上存在逻辑矛盾，随着时代的发展进步以及经济的快速发展，流动人口日益增多，在外地打工、经商、工作的流动人口已经不是原来计划经济时代条件的“暂住”，而是经常地居住，建议将“暂住证”改为“居住证”，这样就会给人的感觉好些，也比较符合实际情况。深圳市在人口管理制度上，正在讨论如何实施居住证制度。

??（二）取消办理暂住证的收费制度。

    为了鼓励流动人口积极办理暂住证，应取消办证费用，这样可以避免部分人员利用此进行搭车收费，也可以改变流动人口对公安机关尤其是办证人员的不满。另一方面，要简化办证手续，给流动人口提供各种方便。

??（三）改变暂住证的颁发范围。

    原来对于办理暂住证有各种条件的限制，例如年龄等，暂住证只是收集流动人口的信息，因此应不限制年龄，在一个地方居住三个月以上的都要办理暂住证，这样政府机关可以更好地掌握本地流动人口情况。

??（四）严格暂住证的检查方法。

    现在各地对暂住证的检查的方法规定的不是很多，没有什么限制，引起流动人口的不满，因此在立法上应当规定对暂住证的检查方法，工作人员要出示证件，按照一定的程序和条件进行查验。根据根据《中华人民共和国居民身份证法》，对身份证的查验已经有严格的规定。可见也有必要对暂住证的检查方法进行严格的规定。

?? （五）统一立法、提高法律位界。

    现在办理暂住证主要依据公安部的部门规定以及地方性法规，而且各个地方的作为可能还不一样，全国人大常委会可以根据各地的实践情况以及立法经验，可以对暂住证制度进行统一立法，制定一部有关暂住证的法律，可以提高依据的权威性，引起人们足够的重视，规范暂住证制度。

??参考文献：

??1、罗豪才：《行政法学》，北京大学出版社，1996年版。

??2、万川：《暂住证制度的存废之争及其实质》，《北京人民警察学院学报》2004年11月第6期。

??3、张跃：《关于取消暂住证管理制度的思考》，《公安研究》2003年第9期。

??4、张献：《暂住人口管理立法初探》，《邵阳学院学报（社会科学版）》2004年12月第6期。