城市社区建设法制化的思考

城市社区建设法制化的思考

程建锋

前言

中国社会正处于从传统型向现代型转变的过度时期，随着社会主义市场经济体制的建立，社会结构正发生着深刻的变化，社区建设也在我国兴起发展，党和国家非常重视社区建设，早在1996年3月7日总书记就作出“大力加强社区建设，充分发挥街道办事处、居委会的作用”的重要指示，2000年11月9日，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了民政部关于在全国推进城市社区建设的意见。近来，社区建设已经取得很好的效果，初具规模，社区建设正在由点到面，由大城市向中、小城市延伸，由东部发达地区向中、西部地区拓展。各地从实际情况出发，因地制宜，摸索道路，总结经验，出台制度政策和规定，但其中还存在一些问题，例如社区定性，产权关系问题，职责划分和基层民主建设等问题，单纯从政策规定调整这些问题，已经不能满足实际的需要，有必要从法律的层面进行规制，明确相关的问题。

一、社区的含义

社区是社会学的一个基本概念，最先提出这个概念的是德国的社会学家腾尼斯，他在1887年出版的《社会与社会》一书中最先使用了“社区”（gemeinschaft）一词，他认为社区是由同质人口组成的，关系密切、守望相助、疾病相抚、富有人情味的社会团体。现代的社区含义已经发生了变化，中文的“社区”概念是从从英文的“community”翻译过来的，1933年费孝通等燕京大学的一批青年学生，在翻译美国著名社会学家帕克的社会学论文时，第一次将“community”译成了社区，在此之前对其有不同的译法，如“共同社会”、“地方共同社会”、“共同区域社会”等。现在不同的学者从不同的角度对社区作解释，有人认为社区是由同质人口组成的具有价值观念一致、关系密切、出入相友、守望相助的富有人情气氛的社会群体。[①]有人认为社区是聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会共同体。[②]有人认为一般是指聚集在一定地域范围内的社会群体和社会组织根据一套规范和制度结合而成的社会实体，是一个地域性社会生活共同体。[③]从这些定义中，我们不难看出，社区具有一定的地域性，其是一个共同体，由此我们可以认为社区是指居住在一定地域的社会群体结成多种社会关系，根据制度规范从事各种社会活动的共同体。一般来讲，作为一个社会实体的社区包括下列基本构成要素：第一，以一定生产关系与其他社会关系为纽带组织起来的，并达到一定数量规模的、参与共同社会生活的人群；第二，人群赖以从事社会活动的、有一定界限的地域；第三，一整套相对完备的、可以满足社区成员基本物质需要和精神需要的社会生活服务设施；第四，一套相互配合的、适合社区生活的制度与相应的管理机构；第五。基于社区经济、社会发展水平和历史传统、文化、生活方式，以及与之相连的社区成员对所属社区在情感上和心理上的认同感和归属感。[④]因此在规范社区的法律法规中可以对社区进行明确的界定。

二、城市社区建设存在的问题

城市社区是城市社会和空间结构的重要组成部分，是城市的最基本单元和城市发展的缩影，其良好的发展对社会稳定和经济的发展及基层政权的维护具有重大意义，在2002年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（23号文件）（以下简称《意见》），这是指导我国城市社区建设的纲领性文件，该文件指出：“目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。”“社区建设是指在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调发展、不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。”[⑤]在党和政府的大力支持下，尽管我国城市社区建设的时间比较短，但也积累了比较丰富的经验，取得了重要的进展，初步形成了比较完整的社区组织领导和管理体制，各大中城市创造了具有不同特色的社区发展类型或模式。尽管如此，我国城市社区建设也存在很多问题，城市社区发展仍处于不成熟的阶段，城市社区定位混乱、组织领导体制、管理体制、自我发展、民主建设等还存在许多没有很好解决的问题。这些问题主要表现在：

（一）社区意识淡薄。社区制度的创新改革，在我国来讲，是一个自上而下的过程，社区意识是指个人、群体及组织对于生活于其中并与之发生密切关系的社区这一事物在理念上的总体认同、主观上的价值评判以及情感上的自觉感受与体认。[⑥]社区居民的社区意识淡薄直接影响其对社区建设的参与，社区的建设离不开社区居民的积极参与，社区参与是社区建设的内在动力，社区参与的规模、程序和制度化水平将直接关系到社区发展的整体变迁和目标管理。很多居民对社区的事务没有兴趣，对社区缺乏认同感、归属感和责任感，在遇到困难和麻烦时很少首先求助于社区居委会，在进行民主自治组织选举或对社区重要事务进行表决时，也没有充分利用手中的权利，对各种社区活动缺乏主动参与的积极性。这不利于社区建设的发展。居民应当逐渐认识社区，走进社区，对社区要有种“家”的感觉和主人翁的意识。

（二）城市社区定位问题。我国目前的社区建设是在城市街道和居民委员会推进或实验的，表现了基层政区组织与社区管理组织在地域空间上的同一性特征，各地对社区的空间定位并不一致。从社区空间规模和推进方式来看，大致有以下几种：一是“上海模式”，二是“天津、青岛模式”，三是“南京鼓楼模式”，四是“沈阳模式”，五是“北京模式”，[⑦]有的依托街道，有的依托居委会。社区的规模不一致，导致在管理体制上的差异，有必要从法律制度层面进行原则性的规定。

（三）社区组织与区街政府的衔接问题。随着城市居民有“单位人”逐渐向“社区人”转变，居民对社区的依赖性将会增强，这必将使社区居民委员会的作用越来越大，有必要理顺社区组织与区街政府的关系。现在有些地方的社区组织的权限划分不明，在职能上不能很好地发挥其自治权利。社区居委会是基层群众性自治组织，但在实践中其成为区街政府的“腿”和“嘴”，缺乏独立性，与区街政府是一种领导与被领导、管理与被管理的关系，这样居民不可能对社区组织有认同感和信任感。这样以来有必要制定法律法规，明确两者间的关系。

（四）社区民主建设不健全。根据我国现有的法律，公民享有民主的权利，那么在社区建设中就应当保障社区成员的民主权利。然而由于制度不健全以及民主意识的淡薄，社区居民对自己的民主权利很难顺利行使，比如有些社区委员会的人事安排由街道办事处负责，缺乏民主选举的程序；另外，由于某种原因，不愿意行使自己的民主权利，不参与社区民主活动。我国的民主法制还不完善，我们在社区建设中，有必要加强社区民主建设。

（五）社区产权不明晰。社区建设具有综合性、社会性、群众性等特点，在城市社区建设中投资主体是多元化的，既有国家集体投资，又有个人、外资的投入，形式也具有多样性，包括资金投入、实物投入、工业产权、劳务投入等等，这里就存在各种产权的共存，其间的关系比较复杂，特别是社区居民共同所有的财产问题存在不明确的地方，居民对社区财产的管理及其监督不力，不利于资产发挥效用，不利于资产的优化管理。对于社区产权可以通过法律规定进行明晰化。

（六）社区工作者素质问题。社区工作者素质的有劣直接影响社区发展的水平，目前很多社区工作者的素质不能适应工作的需要，其中受过高等教育的人很少，受过“社会工作”和“社区管理”专业培训的人员更少，而社区管理日趋专门化，对人员的素质要求也越来越高。为了社区建设的发展，必须对社区人力资源进行合理的配置，吸收高素质人才，提高社区工作者的文化层次，做好社区工作的培训工作。当然要改善社区工作者的待遇，提高其工作的积极性。

三、城市社区建设法制化应注意的几个问题：

我国宪法明确规定，依法治国，建设社会主义法治国家。所谓城市社区法制化是指在法律对城市社区中的某些问题进行规定，利用法律调整城市社区中的各种社会关系，明确各主体之间的权利和义务。城市社区法制建设是一个新的法律问题，现在的城市社区建设主要依据《宪法》、《城市居民委员会组织法》，以往的法律法规已经不能适应现在城市社区发展的需要，有些问题已经突破了现有的法律规定，在实践中存在法律错位现象，没有很好的贯彻实施，有必要对城市社区建设中的法律问题进行研究，以便保障我国社区的良性发展。笔者在这里只从几个方面进行一些初步的探讨，也是我们应当注意的几个问题：

（一）城市社区的法律定位问题。在进行这方面的法律研究时，首先要弄清城市社区的定位问题，在制定法律法规时，要明确规定。如前所述，我国城市社区地位在各地是不一致的，为了政治体制改革顺利进行，应当把社区定位于“居委会”，依托居委会进行各方面的建设，有利于社区自治的形成。从空间角度来讲，法律不宜作具体的规定，各地可以从实际出发，遵循资源的合理配置，有利于自我管理、自我教育、自我发展，划分城市社区规模。

（二）城市社区组织与区街政府的衔接。从法律的角度对两者进行规定，权责利明确，有利于政府行政的效率，有利于社区自治权利的行使。首先明确区街政府与社区两者的关系，两者是指导与协助、服务与监督的关系；其次划分职责，明确各自的职责范围；最后要界定自治权，明确自治权的内容。

（三）产权关系法律明晰化。随着社区建设的深入发展，一些基础设施的投资主体多元化，有关产权问题也就随之产生，从这次宪法的修改来看，再次强调保护公民的财产权，同样在社区建设中应当保护社区居民及其组织的财产权。对于社区投资建造的设施产权应明晰化，归社区所有，明确社区居民的权利以及资产管理者的义务。

（四）民主法制建设。我国现行的法律规定，公民享有民主自由的权利，但在实践民主权利的真实还是有距离的。基层民主关系到基层政权的稳定，社区建设必须注重民主建设，那么就需要法律来有力保障民主权利的真正实现。在社区的事务中对有些事项应该采用直接民主的形式，扩大民主的范围。在有些地方已经取得有益的经验，一些可以通行的制度有必要上升到法律的层面上来。

结束语

我国社区的发展与国外相比还是比较落后的，起步较晚，作为现代城市社区建设中还会遇到各种的问题，为了保障社区的健康发展，有必要注重社区法制建设，当然，社区法制建设还有很多问题，有些还不成熟，对于相关的问题，笔者只是从宏观的角度作了简要的分析，目前从法律的角度针对社区作研究的学者并不多，但是当问题出现时，我们有必要去认真对待，这关系到我国的经济发展和社会的稳定，关系到公民权利的保障和实现，法治时代下我们理应把问题回归到法律的层面来，但是法律又不是万能的，不能过分的依赖法律，这就有必要对此作进一步的研究。

参考文献：

[①] 李若青.发展社区服务促进社区保障制度完善[J].学术研究.2003(3).

[②] 魏娜.我国城市社区治理模式：发展演变与制度创新[J].中国人民大学学报.2003(1).

[③] 万仁德.转型期城市社区功能变迁与社区制度创新[J].华中师范大学学报（人文社会科学版）.2002(9).

[④] 参见陆学艺.社会学[M].知识出版社.1996.

[⑤]中共中央办公厅、国务院办公厅.民政部关于在全国推进城市社区建设的意见[N].人民日报.2000-12-13.

[⑥] 唐晓阳、杨爱平.广州市社区发展的制度创新[J].广东行政学院学报.2002(6).

[⑦] 参见刘君德.中国城市社区组织制度的创新与思考[J].杭州师范学院学报（人文社会科学版）.2001(2).