生态环境保护，法律更应生态化

生态环境保护，法律更应生态化

自20世纪中后期以来，我国经济的高速发展，一度以环境污染加剧和资源、能源的大量消耗、生态环境遭到破坏为代价。随后，大自然通过一系列的生态灾难告诉我们，地球对人类不仅仅是无私的给予，也会对恶意透支资源的行为进行疯狂的报复。痛定思痛，我们如何从高能耗、低产出、污染严重的工业文明，走向高效率、高科技、低消耗、低污染、整体协调、循环再生、可持续发展的生态文明，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，是我们人类如何得以繁衍生存的重大问题。

事实已经证明，人类的发展应该是人与社会、人与环境、当代人与后代人的协调发展。本文从国际、国内关于生态环境保护的法律制度入手，并分析国内法关于生态环境的保护的不足，最终找出破解环境保护法律规范缺陷的方法，从立法层面与时俱进，为生态保护提供法律支持。在中国共产党第十七次全国代表大会上，就提出将“建设生态文明”作为中国实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求之一，并明确提出“必须把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置，落实到每个单位、每个家庭”。要想实现我国的可持续发展的伟大战略目标，就要求将生态文明建设摆到重要的战略地位。

第一部分  国际社会为保护生态环境通过的一系列文件介绍

人类早已已经意识到了生态环境的脆弱，并召开了一系列的国际会议，下面将分别简要介绍。

1、《联合国气候变化框架公约》。1992年5月22日，联合国政府间谈判委员会就气候变化问题达成公约；1992年6月3日到14日，联合国环境与发展大会（UNCED），亦称为地球峰会，在巴西的里约热内卢举行，共有178个国家代表出席。会议通过了联合国政府间谈判委员会达成的《联合国气候变化框架公约》。《框架公约》是世界上第一个为全面控制二氧化碳等温室气体排放，以应对全球气候变暖给人类经济和社会带来不利影响的国际公约，也是国际社会在对付全球气候变化问题上进行国际合作的一个基本框架。《框架公约》规定发达国家为缔约方，应采取措施限制温室气体排放，同时要向发展中国家提供新的额外资金以支付发展中国家履行《框架公约》所需增加的费用，并采取一切可行的措施促进和方便有关技术转让的进行。中国政府是《框架公约》的签字国之一。自里约热内卢环境与发展大会以来，全球在可持续发展方面取得了一定的成就，但距离实现大会目标还有很大差距。

2、《生物多样性公约》。1992年6月1日，由联合国环境规划署发起的政府间谈判委员会第七次会议在内罗毕通过了《生物多样性公约》（Convention on Biological Diversity），1992年6月5日，由签约国在巴西里约热内卢举行的联合国环境与发展大会上签署。公约于1993年12月29日正式生效。生物多样性公约是一项有法律约束力的公约，旨在保护濒临灭绝的植物和动物，最大限度地保护地球上的多种多样的生物资源，以造福于当代和子孙后代。生物多样性公约大会公约规定，发达国家将以赠送或转让的方式向发展中国家提供新的补充资金以补偿它们为保护生物资源而日益增加的费用，应以更实惠的方式向发展中国家转让技术，从而为保护世界上的生物资源提供便利；签约国应为本国境内的植物和野生动物编目造册，制定计划保护濒危的动植物；建立金融机构以帮助发展中国家实施清点和保护动植物的计划；使用另一个国家自然资源的国家要与那个国家分享研究成果、盈利和技术。中国于1992年6月11日签署该公约，1992年11月7日批准，1993年1月5日交存加入书。截止到2008年5月，该公约的签字国有190个 。中国于1992年6月11日签署该公约，1992年11月7日批准，1993年1月5日交存加入书。

3、《联合国气候变化框架公约的京都议定书》。1997年12月，在日本京都由联合国气候变化框架公约参加国三次会议制定的了《京都议定书》（英文：Kyoto Protocol，又译《京都协议书》、《京都条约》；全称《联合国气候变化框架公约的京都议定书》）是《联合国气候变化框架公约》（United Nations work Convention on Climate Change，UNFCCC）的补充条款。是1997年12月在日本京都由联合国气候变化框架公约参加国三次会议制定的。其目标是“将大气中的温室气体含量稳定在一个适当的水平，进而防止剧烈的气候改变对人类造成伤害”。

4、《吉隆坡宣言》。2004年2月，《生物多样性公约》缔约方第七次部长级会议在吉隆坡举行，会议通过《吉隆坡宣言》。《吉隆坡宣言》呼吁各国政府把生物资源的保护和可持续利用，同各国的社会、经济发展有机结合起来，要求各国政府建立更多的陆地和海洋保护区。部长们同意以坚定的态度，推动生物资源利用和合理分享利益的国际机制，增加对发展中国家和经济转型中国家在环保方面的援助。《吉隆坡宣言》呼吁各缔约方的公共和私人部门加强合作，以促进保护区的建设、环保技术的转让和资金的引进。

5、《哥本哈根协议》。2009年 12月7日，192个国家的环境部长和其他官员们将在哥本哈根召开联合国气候会议，商讨《京都议定书》一期承诺到期（从２００８年至２０１２年第一个量化的限制和减少排放的承诺期内）后的后续方案，就未来应对气候变化的全球行动签署新的协议。这是继《京都议定书》后又一具有划时代意义的全球气候协议书，毫无疑问，对地球今后的气候变化走向产生决定性的影响。这是一次被喻为“拯救人类的最后一次机会”的会议。会议达成了不具法律约束力的《哥本哈根协议》。　《哥本哈根协议》维护了《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》确立的“共同但有区别的责任”原则，就发达国家实行强制减排和发展中国家采取自主减缓行动作出了安排，并就全球长期目标、资金和技术支持、透明度等焦点问题达成广泛共识。

第二部分   我国生态环境保护立法现状

十七大报告让我们看到了生态环境可持续发展的希望，我国也在认真地着手于环保事业的建设与发展。虽然党的十七大将生态文明建设作为建设我国有中国特色社会主义的一个主要战略目标，国家也已经采取了相应的措施来建设我国的生态文明，但在我国的生态文明建设过程中存在许多的法律问题和制度上的障碍，而这些问题和障碍阻碍我国的生态文明建设的顺利进行，我国目前的生态环境保护法律制度上存在一定的缺陷。

法律层面，宏观方面，保护环境的法律只有第十一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议于２００８年８月２９日通过的《中华人民共和国循环经济促进法》，以及第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议于１９８９年１２月２６日通过，并于同日起施行的《中华人民共和国环境保护法》。循环经济促进法规定的法律责任是主体共同而有区别的责任，主要体现为清洁生产、能源节约、生态设计、可持续的消费和环境友好的废物管理等方面的义务要求。循环经济促进法作为一部新生的法律，很多条款并没有强制性的法律约束力，仅仅依靠行为人的自觉履行。因此，国人素质的高低也影响这部法律的真正效果。循环经济促进法为生态环境保护工作起到重要作用还需假以时日。

总体来讲，我国环境保护法律制度存在以下的问题：

一、片面追求GDP，地方政府环境责任未真正落实，行政法律责任并未得到追究。政府首先关注的是国民生产发展的硬指标，环境水平改善状况无人问责。要么环保政绩考核没有真动作，要么只见政策出台不见政策落实，从环境污染案件的处理上看，最后受到责任追究的多是基层环保部门的领导，充其量不过是地方政府分管环保的领导。而该受到追究的地方政府主要领导并没有受到追究。这也正是环境污染案件不能从根本上得到遏制的一个重要原因。

二、环境保护责任制度重污染企业职责，轻政府职责。例如《环境保护法》24条规定：“产生环境污染和其他公害的单位，必须把环境保护工作纳入计划，建立环境保护责任制度；采取有效措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水……”尽管规定了环境保护责任制度，但不是政府责任制度，而是“产生环境污染和其他公害”单位的企业责任制度。

三、环境保护法律规范交叉、重叠，矛盾和冲突，出现环境问题多头管理或者无人管理的局面，法律的执行中困难重重。

四、环境污染责任追究的诉讼制度制度存在缺失与局限。

1、刑事责任方面，环境污染刑事责任追究条款的固有缺陷，造成严重污染肇事者难以得到应有的惩罚，对重大环境污染事件的行为人，刑法只是行政法的强化和辅助手段。

2、民事制裁的固有模式，难以起到对生态环境违法的有效制裁作用。我国民事责任追责，普遍采取的是补偿性原则，对环境违法的处罚往往只能计算其造成的实际发生的直接损失，而环境违法往往会造成更大的间接损失，这些损失的实际发生，往往要经历很长的时间才会显现，受害人在起诉时很难主张损失的数额，一旦间接损失出现，可能已经找不到曾经的致害人；或者可能因经过了诉讼时效而失去胜诉权。

五、环境公益违法行为的受害人缺乏必要的权利救济途径。

我国的民事诉法和行政诉讼法均规定提起诉讼的原告必须是与案件有直接利害关系的个人或单位，诉讼的目的是为了维护自身的合法权益，诉讼利益必须归属于原告。而环境生态违法往往没有直接利害关系人，或者涉及不特定多数间接利害关系人的环境公益，或者是纯粹的社会环境公益。这种规定，必然导致国家、集体的环境利益及不特定多数人的环境利益受到侵害却难以得到法律救济。从实体法来看，我国的宪法、环境保护法、水污染防治法等相关法律均未规定公民享有环境权。环境保护法、水污染防治法等相关法律规定，只有直接受到损害的人才有权获得赔偿，这就排除了因社会公益受损而获得赔偿的实体权利。

六、生态建筑技术应用奖罚制度缺失。

建设领域推进生态建筑是减少环境污染的重要手段，但是生态建筑必然导致成本大幅提升，而消费者不可能因为生态、环保而接受增加的费用。这就需要政府对符合某项生态技术指标的建筑给予一定的财政补贴或奖励，而目前尚未制定可执行性的法律规定，使得开发商无法为生态建筑投入过多的资金，生态建筑难以得到普及。

第三部分、如何从法律制度层面，完善生态法律体系

　　要想使得从法律层面改善生态环境，就必须完成生态环境保护法的“生态化”，即“与时俱进、开拓创新”，加速完善我国的环境保护法律、法规制定及修改。

1、对现有的环境保护综合性基本法——《环境保护法》进行全面修改及加快立法进程，增加对生态环境保护的内容，使其既有防治环境污染的功能，又能对自然资源提供保护，对其存在的不足进行修改，在环境保护的原则、制度方面增加资源保护的内容。使得这部法律真正起到环境保护基本法的作用。我国环境保护立法已有一定规模和基础，但在一些领域，仍存在环境保护的法律空白，根据时代发展步伐，及时制定新的法律，并从执行层面颁行实施细则，使得有法可依，有法必依。

2、完善生态环境刑事法律制度。

　 根据实际情况建议增设若干新罪名。如：非法取水罪；违法发放采矿许可证罪；采矿破坏环境罪；虐待动物罪，破坏草原罪等。适当加重部分环境犯罪的法定刑，扩大财产刑的适用，设置资格刑和非刑罚措施。对部分性质比较严重而法定刑又比较轻缓的犯罪（比如重大环境污染事故罪、盗伐林木罪等），适当加重其法定刑；根据某些环境要素的特点（例如矿产资源），增设资格刑。

3、环境侵害民事诉讼，变补偿性为惩罚性的赔偿原则。

传统民事责任一般采取的是补偿性原则，违法成本对企业来讲，与其获益相比，违法成本过低，这样很难起到对环境违法的制裁作用。可以参考消费者权益保护法和食品卫生保护法律的规定，确立惩罚性质的环境侵害民事责任。对环境违法行为规定严厉的民事责任，如在衡量赔偿责任时既考虑直接损失，也适当考虑可能发生或必然发生的间接损失，这样有利于对环境违法行为人起到一定的震慑作用。同时应加大环境违法的行政处罚力度，加大行政责任，并可以引入责任媒体通报制度，让侵害环境的企业和行为人受到媒体和公众的监督。

4、在刑事、民事诉讼和行政诉讼中确立公益诉讼制度。

建立环境影响的公益诉讼制度，政府、个人和单位均可以为了特定或不特定多数人的公共利益，对已经或必然发生的环境侵权行为提起民事诉讼，并根据已经或必然产生的受损害利益提起赔偿或停止侵权的诉讼请求，加大社会公众防治生态污染的法律保护力度。

5、明确政府作为环境保护的责任主体，并明确责任承担的方式。

环境保护事关公共利益，政府理应成为环境保护的责任主体。在强调环境保护是企业和个人应承担的责任的同时，应进一步强化政府主管部门的环境保护责任，提高政府环境保护意识。建立环境保护政绩考核机制和环境保护工作问责制，细化政府责任、领导责任和管理责任，如果造成人民群众的利益受损，还应启动国家赔偿，如果政府的行为严重危害生态环境，还应追究主要负责人的刑事责任等。

6、通过建筑节能立法，对节能建筑进行奖励，非节能建筑进行惩罚。

在无法全面推行节能型建筑的条件下，可以制定专项的强制性或基准性建筑物节能指标，对超过一定指标下限标准的建筑物征收节能基金，用于补贴践行节能标准，超过指标上限建筑物的发展商或产权人，给予财政补贴或税收优惠措施，用以弥补节能型住宅建设的支出，通过节能建筑的逐步普及，惠及全体市民。

第四部分   结语

儿时看过的一篇标语至今还记得：“但存方寸地，留与子孙耕”，今天我们需要留与子孙更多的宁静空气、无污染的土壤、清澈的淡水，这些都需要大家的共同努力。适应生态文明建设要求，改变并完善我国的环境保护法律制度、诉讼法律制度、刑事法律制度以及立法理念、司法理念，对于我国的生态文明建设具有重要的现实意义。在此背景下，我国传统的法律制度也应与时俱进，作出适当的调整与发展。