行政诉讼有力推动政府信息公开

政府信息公开行政诉讼的若干问题(上)

作者：李广宇  发布时间：2007-05-31 09:01:19

  　　《中华人民共和国政府信息公开条例》（文中简称条例）将于2008年5月1日起施行。这在我国民主法治进程中具有重大而深远的意义。可以预见，条例实施之后，大量的政府信息公开行政案件将会起诉到人民法院。

由于这是一个全新的审判领域，与传统的行政案件相比，不论在程序上还是实体上都独具特点，因此，人民法院有必要加强研究，积极应对。最高人民法院行政审判庭副庭长李广宇结合行政诉讼法和条例的立法精神以及发达国家审理此类案件的有益经验，对政府信息公开行政诉讼的若干问题作出了深入的分析和阐述。本版分两期刊出，以飨读者。

一、关于受案范围

  　　（一）对人身权、财产权以外的权利的保护。

  　　行政诉讼法对受案范围的内容作了8项列举，可以概括为，只有侵犯人身权、财产权的具体行政行为才是行政诉讼的受案范围。理论界和实务界普遍认为，行政诉讼法确定的行政诉讼受案范围内容狭窄。而且，人身权和财产权是对私法权利所作的基本分类，在公法上，公民的合法权益并非人身权和财产权所能涵盖。诸如受教育权、劳动权以及政治权利等人身权和财产权以外的权利对公民具有更加重要的意义。行政诉讼法虽然在第十一条第二款规定：“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”但这样规定的效果被指为模糊性排除，法律、法规对此也鲜有明显突破。条例的突破性意义也正在于此。条例第三十三条第二款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”那么，行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯的是公民、法人或者其他组织的哪一类“合法权益”呢？许多学者认为，公众获得政府信息的权利是一项基本人权，是表达自由权这一宪法权利的一部分。条例第一条开宗明义的规定：“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息……”从这种表述来看，这种权利显然超出了人身权和财产权的范畴。即便不能说是对行政诉讼受案范围的重大突破，起码也使得行政诉讼法第十一条第二款的规定落到了实处。

  　　（二）可诉性具体行政行为的种类。

  　　政府信息公开工作中可诉的具体行政行为有哪些？笔者理解，人民法院应当受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：申请行政机关提供政府信息，行政机关拒绝（包括部分拒绝）提供或不予答复的；认为行政机关没有按照法律规定的方式、程序公开信息的；认为行政机关没有按照申请人要求的形式提供政府信息的；认为行政机关应当主动公开政府信息而没有主动公开，侵犯其合法权益的；认为行政机关的收费标准违反法律规定的；认为行政机关依申请公开（包括部分公开）的政府信息侵犯其商业秘密或个人隐私的；不服行政机关拒绝更正与其自身相关的政府信息记录的；因行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为或者不履行政府信息公开义务受到损害，请求行政赔偿的；认为行政机关违反了条例的其他规定，侵犯其合法权益的。

二、关于原告资格

  　　行政诉讼的原告资格关系到由什么样的人提起行政诉讼并启动对行政行为的司法审查。根据条例第三十三条第二款的规定，政府信息公开行政诉讼的原告是“认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的”公民、法人或者其他组织。条例的这一规定，包括了“属人”和“属事”两层含义。“属事”指的是“什么事可以被诉”，也就是对“行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为”可以起诉，这实际上解决的是受案范围问题。剔除这层含义，原告资格就剩下以下两个条件：第一，起诉人是公民、法人或者其他组织。这就将权利主体限定在我国公民或组织的范围内。从已经制定有关信息公开法的一般法的国家的立法例看，公开请求权主体大多包括外国人，但依照条例的规定，目前在我国，仍只限于本国公民、法人和其他组织。第二，起诉人认为具体行政行为侵犯了其合法权益。这样的表述沿用了行政诉讼法第二条和第四十一条第（一）项的规定。但侵犯的“合法权益”不能按照传统行政诉讼中的概念来理解。在日本，信息公开诉讼被认为是一种客观诉讼，“信息公开请求权侵害说”正在获得法院的支持。

  　　关于能够提起政府信息公开行政诉讼的原告的范围，具体有以下几类：第一类是向行政机关申请获取政府信息的申请人。这是最常见，也是最明显的当事人。依条例规定，信息公开的方式主要有两种：主动公开和依申请公开。关于依申请公开，条例第十三条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”因此，任何人申请行政机关公开政府信息遭到拒绝，都可以作为原告，没有诉讼资格限制；第二类是第三方。条例第二十三条规定：“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。”如果第三方认为行政机关公开的政府信息侵犯了其商业秘密或个人隐私，就可以作为原告提起行政诉讼。比较而言，较难把握的是第三类，也就是针对行政机关应主动公开信息而不公开的行为，什么人可以成为原告。美国的做法是，限于“受到不利影响的人”，这倒是与我国行政诉讼法规定的“认为侵犯其合法权益”相契合。但是如何界定“合法权益”和“不利影响”，是一个问题。

三、关于第三人

  　　政府信息公开行政程序中的申请人和拥有商业秘密或个人隐私的第三方都可以成为行政诉讼的原告，也都可以成为行政诉讼的第三人，两者根据谁先提起行政诉讼而进行角色互换。也就是说，当申请人提起诉讼，拥有商业秘密或个人隐私的第三方可以申请或者由人民法院通知作为第三人参加诉讼；当第三方提起反公开诉讼时，公开申请人则成为行政诉讼的第三人。

四、关于适格被告

  　　适格被告的确定取决于政府信息公开的义务主体。世界各国信息公开法发展的方向是扩大信息公开的范围以及信息公开义务主体的范围。但我国是以行政法规的形式确立政府信息公开制度，因此，义务主体只包括行政机关，而不包括立法机关和司法机关。具体而言，关于主动公开信息，条例第九条将义务主体确定为“行政机关”；关于依申请公开信息，条例第十三条将义务主体确定为国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门。根据条例第三十六条、第三十七条的规定，其他公共机关也被纳入到信息公开的义务主体，具体包括：法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动；教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开。后者因为具有私管理和公共行政双重职能，当其行为涉及社会公共服务职能而被诉时，应当承认其为行政诉讼的适格被告。条例的这一规定扩大了我国行政诉讼的被告范围，意义重大。