违反法律法规的强制性规定并不必然合同无效 ——某食品厂诉某村

违反法律、行政法规的强制性规定并不必然致合同无效

—— 某食品厂诉某村委会农村土地租赁合同纠纷案

【代理要旨】

  合同在违反法律、行政法规的强制性规定时，并不必然无效，要看合同是否违反法律、行政法规的效力性强制性规定或合同本身是否损害国家利益、社会公共利益以及第三人的利益。

  【案情回放】

  2008年12月26日，原告某食品厂与被告某村委会签订了一份《协议》，由被告将其村内的农用地31.95亩租赁给原告兴办食品加工厂，租期为20年，从2008年12月26日至2028年12月25日止；每3年为一个租金期付一次租金，第一个租金期的租金于合同签订生效后3日内一次性付清，后每租金期内的未年的12月26日为租金支付最终期限。合同签订后，双方依据合同的约定履行各自的权利义务，原告交清了第一个3年的租金后，原告与被告的一村民因支付附属物费用产生纠纷，原告撇开该村民的地（在租赁地的东侧）和建筑商杨某签订建设厂围墙合同并履行，被告退给原告该村民扣减损失后的租金5175元。后原告停止履行和杨某的合同，以农村土地租赁合同无效为由于2009年9月14日向法院提起起诉，要求确认合同无效。

【代理意见】

李少华律师接受被告某村委会的委托后，详细询问当事人，认真阅取卷宗材料，庭审中代理意见认为，原告要求确认合同无效的诉求依法不应予以支持。主要理由是：

原、被告签订的《协议》，是双方当事人的真实意思表示。该合同标的物系农村土地，根据《土地管理法》和《农村土地承包经营法》的有关规定，农民集体所有的土地使用权、土地承包经营及承包经营权的流转，未经依法批准，不得将土地及承包地用于非农建设。在不改变土地用途的情况下，可以将其承包的土地出租给第三人进行农业开发，改变土地用途的，应当报请土地管理部门审批同意。未经审批违法将承包地用于非农建设的，由有关行政主管部门依法予以处罚。因此依据法律规定在办理相应审批手续后，农用地可以转为农用建设用地。原告未经报请审批，改变土地使用用途，违反了相关法律、行政法规中行政管理规定。 虽然《合同法》第五十二条规定了５种合同无效的情形，其中“违反法律、行政法规的强制性规定”属于情形之一。但《最高人民法院关于适用〈合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定：“合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定。”该条明确了违反法律、行政法规的强制性规定归于无效，是指违反“效力性”强制性规定，而不是指违反“管理性”强制性规定。也就是说，只有违反“效力性”强制规定，才应认定合同无效。

法律、行政法规的强制性规定，分为“管理性”强制规定和“效力性”强制规定。所谓“效力性”规定，指法律及行政法规明确规定违反了这些禁止性规定将导致合同无效或者合同不成立的规范，或者虽然法律及行政法规没有明确规定违反这些禁止性规范后将导致合同无效或者不成立，但是如果违反了这些禁止性规范的合同继续履行，将损害国家利益、社会公共利益和第三人重大利益的规范。所谓“管理性”规定，是指法律及行政法规没有明确规定违反此类规范将导致合同无效或者不成立，违反此类规范继续履行合同，将会受到国家行政制裁，但合同本身并不损害国家、社会公共利益以及第三人的利益，而只是破坏了国家对交易秩序的管理的规范。违反此类规范后，如果使合同继续有效也并不损害国家或者社会公共利益，而只是损害当事人的利益的规范。

综上，本案《协议》的标的是农村承包地，将农村承包地流转（出租）用于农业食品加工建设用地，双方已形成合意。但原告未经依法审批改变农业用地为非农建设用地，违反了《土地管理法》和《土地承包法》的“管理性”强制性规定，将受到行政管理制裁。因该两法并没有明确规定合同违反此规范将导致合同无效或不成立，合同本身及合同履行也不损害国家利益、社会公共利益以及第三人的重大利益，故本案《协议》并未违反法律、行政法规的“效力性”强制性规定，依法属有效合同。

【法院裁判】

2010年2月6日，一审法院以原、被告签订的土地租赁协议，擅自将耕地改为建设用地，违反《土地管理法》第六十三条的强制性规定，应依法认定为无效为由，判决确认原、被告于2008年12月26日签订的租赁土地协议书无效。被告不服一审判决，提起上诉。二审法院经审理，于2010年12月13日裁定，撤销一审判决，发回重审。现该案在重审中。

【李少华律师点评】

   鼓励交易是合同法的重要精神，因此，对认定合同无效需要谨慎。司法审查合同纠纷案件不应产生阻碍合法交易的后果。首先，适用《合同法》第五十二条第（五）项判断合同是否有效，只能依据全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规，而不能依地方性法规和行政规章作判断依据。其次，法律、行政法规的强制性规定，又分为“管理性”强制规定和“效力性”强制规定。根据《最高人民法院关于适用〈合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定，只有违反“效力性”强制规定，才能认定合同无效。  因此，在审查该类案件时，应结合立法精神综合分析判断。判断中可把握三点，一是看合同行为本身是否属于法律、行政法规规定的禁止性规定，并明确违反将归于无效或合同不成立；二是在法律、行政法规没有明确规定违反将使合同归于无效或不成立时，就要看履行合同是否将使国家利益、社会公共利益和第三人重大利益受到损害。如合同继续履行，只损害当事人自身的利益，那么就不能判决确认合同无效。；三是合同的履行明显违反了法律、行政法规的强制性规定时，在接受国家行政管理制裁后，通过一定的行政审批手续，看是否符合法律、行政法规的要求，如本案中办理相应审批手续后农用地可转为农业建设用地。

                      案例编写人：李少华律师 刘伟伟助理

                            二○一一年七月七日