单方委托的评估报告，能否成为拆迁补偿的依据？

下述资料摘自梅新和律师专著《房屋拆迁安置操作实务》（法律出版社）
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拆迁人单方委托房屋评估机构作出的房屋

评估价值鉴定结论，能否成为房屋拆迁

主管部门作出裁决的法定依据？

[案情简介]

2005年4月9日，拆迁人万兴公司的中贸百货商场建设项目经宿计发(2005)72号文批准立项，2005年9月28日取得编号（2005）107建设用地规划许可证，2005年10月25日取得宿国用(2005)第126号国有土地批准书。2006年3月24日拆迁人万兴公司取得拆许字(2006)第3号房屋拆迁许可证，获得拆迁人资格。

2006年3月24日，被告宿迁市建设局发布拆迁公告，载明了拆迁范围、搬迁期限、拆迁评估机构。原告宋莉莉的房屋建筑面积为637.07平方米，位于宿迁市幸福中路5号，在拆迁的范围之内。宿迁市方元房地产评估咨询有限公司依拆迁人万兴公司的申请，对原告宋莉莉的拆迁房屋进行估价，并作出评估鉴定结论，鉴定拆迁人应给予原告宋莉莉安置补偿费685651.88元。原告宋莉莉对被拆房屋补偿价提出异议，且要求产权调换，导致双方未能达成补偿安置协议。

2006年5月28日，拆迁人万兴公司申请宿迁市建设局对该纠纷进行裁决。2006年6月5日，被告宿迁市建设局依据宿迁市方元房地产评估咨询有限公司的评估价格，对拆迁人万兴公司与原告宋莉莉之间的拆迁纠纷作出裁决，内容概括如下：（1）限被拆迁人宋莉莉在裁决书生效之日起15日内拆迁完毕；（2）房屋拆迁安置补偿费为685651.88元，其中包括房屋补偿费、搬家费、附属设施及装饰装潢费、临时安置补助费及停业损失费；（3）万兴公司在中贸百货商场项目完工后提供一处位于该商城项目的房屋(面积与被拆房屋面积相当)，拆迁人调换房屋价格以市场评估价为准，如有差异，互找差价；（4）万兴公司提供过渡房一套给被拆迁人。

原告宋莉莉收到上述裁决书后不服，遂向法院提起诉讼，请求法院撤销被告宿迁市建设局作出的裁决。

[法院判决]

宿迁市宿城区人民法院经审理认为，根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。据此，宿迁市建设局作为本市房屋拆迁主管部门，在原告与第三人就拆迁补偿未达成补偿协议时，经拆迁人申请，有权依法对双方间的纠纷进行裁决。但裁决机构仅以拆迁人的申请及拆迁人单方委托评估的结果，作为依据作出裁决，剥夺了原告的陈述、申辩权，故该裁决程序违法。另该裁决虽然确定了产权调换的拆迁补偿方式，但该裁决未将所调换房屋的明确位置、楼层、房屋价格等内容作明确表述，致使该裁决无法执行。鉴于此，宿迁市宿城区人民法院作出如下判决：

一、维持宿迁市建设局宿建裁字(2006)26号裁决中的第(一)项；

二、撤销裁决书中的第(二)项、第(三)项、第(四)项；

三、责令被告宿迁市建设局于本判决生效之日起60日内对宋莉莉与万兴公司房屋拆迁纠纷依法重新裁决。

诉讼费用600元由宿迁市建设局负担。

   一审法院作出判决后，被告宿迁市建设局不服，向宿迁市中级人民法院提起上诉，其上诉称，本局作出的行政裁决程序合法，对产权调换的房屋，因所建房屋施工图没有绘制出来，故无法确定调换后房屋的排列、朝向等具体位置。故一审法院作出的判决缺乏法律事实和法律依据，请求二审法院依法改判，维持本局作出的裁决内容。

   宿迁市中级人民法院经审理认为，根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。该条例第十七条规定，被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。上诉人建设局宿建裁字(2006)26号裁决中的第(一)项，符合上述法规规定，依法应予维持。上诉人建设局仅以原审第三人万兴公司单方委托的宿迁市方元房地产评估咨询有限公司的评估结论对万兴公司与宋莉莉的房屋拆迁作出裁决，违反了《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第十九条之规定，故宿建裁字(2006)26号裁决中的第(二)项，依法应予撤销。基于被上诉人宋莉莉对上诉人建设局按照有关文件规定，对其中搬家费以6元平方米、安置费以20元／平方米进行补偿没有异议，本院对此予以确认。上诉人建设局宿建裁字(2006)26号裁决中的第(三)项的内容不具有实际可操作性，故一审判决予以撤销并无不当。因被上诉人宋莉莉房屋在拆迁时已对外承租，根据国务院及江苏省《城市房屋拆迁管理条例》有关规定，在过渡用房的确定上应尊重被拆迁人和承租人的选择权。上诉人依职权裁决的过渡房，被上诉人宋莉莉实际并未使用，因此，一审判决撤销此项裁决并无不当。综上所述，上诉人建设局的上诉理由不能成立，对其上诉的请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》六十一条第(一)项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

上诉案件受理费100元及其他诉讼费用400元，共计500元，均由上诉人建设局承担。

［争议焦点］

1.拆迁人单方委托房屋评估机构作出的房屋评估价值鉴定结论，能否成为房屋拆迁主管部门作出裁决的法定依据？

2.房屋拆迁主管部门违反法定程序作出的裁决是否具有法律效力以及如何处理？

［律师点评］

   一、在本案中，拆迁人单方委托房屋评估机构作出的房屋评估价值鉴定结论，不能成为房屋拆迁主管部门作出裁决的法定依据。

在本案中，双方当事人争议的焦点主要是宿迁市建设局作出的宿建裁字(2006)26号裁决中涉及的评估程序是否合法有效？一、二审法院审理判决均认为，宿迁市建设局作出的宿建裁字(2006)26号裁决所依据的房屋评估没有遵循法定程序，对该项裁决，系主要证据不足，应予撤销。在本案中，一、二审法院作出的判决结果是符合法律规定的，本案拆迁人单方擅自委托房屋评估公司对拆迁房屋的价值进行评估，而本案的被告宿迁市建设局根据上述房屋评估公司作出的评估鉴定结论作出拆迁裁决，显然是违反法定程序的。

   2006年1月1日开始实施的《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第十九条就如何选定房地产市场价评估机构，作出了具体的规定，该条对评估程序作了较为严格、明确的操作规定。显然，在现行房屋拆迁中，货币补偿成了房屋拆迁补偿的主要方式，而如何界定该补偿的价格成了拆迁双方争议的焦点。“市场评估”这种方式，被推到了重要的位置，如何设置一套规范、合理、公正、公平的评估体制显得尤为重要。

在司法实践中，房屋拆迁主管部门在作出拆迁裁决时，应对经过市场评估得出的鉴定结论的采信进行严格审查，通常情况下，应从以下几个方面进行：（1）程序审查；它是判断鉴定结论是否合法的重点，主要审查其法定程序是否符合法律、法规、规章及条例等规定的要求，鉴定结论所记载的鉴定的提起人是否合格、鉴定人是否具备鉴定资格、鉴定人与案件鉴定双方当事人是否有利害关系、鉴定机构、鉴定过程等操作规范是否符合规定；（2）形式审查；形式审查鉴定结论是证据的载体，应当有一定的格式，一定的内容。如鉴定结论只有结论而没有分析过程，显然是不能说服人的；（3）内容审查，鉴定结论的内容是否真实、可靠亦是审查的重心。应当着重审查鉴定结论的内容是否客观、真实，只有透过现象看本质，才能有利于鉴别鉴定结论的真伪。从而及时、正确地处理案件，平息当事人之间的纠纷。本案从鉴定的形式上看，有鉴定人、鉴定内容、鉴定结论，鉴定人及鉴定单位均有鉴定资质等，是符合法律规定的形式要件的。

另外，《最高人民法院〈关于行政诉讼证据若干问题〉的规定》第六十二条规定，对被告在行政程序中采纳的结论，原告或者第三人提出证据证明鉴定人不具备鉴定资格，鉴定程序严重违法，鉴定结论错误，不明确或者内容不完整的，人民法院不予采纳。可见，在审理拆迁行政案件中，拆迁当事人对房屋拆迁管理部门采纳的房屋价格评估报告提出证据证明该评估报告属于鉴定结论性质的证据材料。倘若原告或者第三人存在评估程序严重违法的，人民法院应不予采纳。

综上所述，在本案中，被告宿迁市建设局对拆迁人提交的评估机构出具的评估鉴定结论未进行严格审查，就直接认定评估机构作出的评估鉴定结论的法律效力，是违反法律程序要求的。故本案评估机构作出的评估鉴定结论不能作为本案被告作出裁决的法律依据。

   二、在本案中，被告作出的拆迁裁决违反法定程序，应当予以撤销。

根据《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第十九条规定，对被拆迁房屋进行房地产市场价格评估的机构，应由拆迁人和被拆迁人共同选定；拆迁人和被拆迁人不能达成一致的，由房屋拆迁管理部门在符合条件的评估机构中抽签确定，房屋拆迁管理部门应当在抽签前三日在拆迁地点公告抽签的时间和地点。

根据上述的规定可知，本案评估系由原审第三人万兴公司在行政机关作出拆迁裁决前，未经被拆迁人宋莉莉的同意，属于擅自单方委托，未能按照上述法定程序进行操作，故其委托的行为违反上述的强制性规定。故在本案中，上诉人宿迁市建设局未能遵循上述规定的程序，仅凭原审第三人万兴公司单方委托宿迁市方元房地产评估咨询有限公司出具的评估价格鉴定结论作为裁决的依据，对万兴公司与宋莉莉之间的房屋拆迁作出裁决，故被告作出裁决的程序违法，理应予以撤销。

因此，本案一、二审法院均判决认定被告违反法定程序作出裁决，予以撤销，并责令被告在本判决生效之日起60日内对宋莉莉与万兴公司之间的房屋拆迁纠纷依法重新裁决，也是正确、合法的。

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