关于行政允诺法律问题的思考

最高人民法院法于2004年1月以（2004）2号《关于规范行政案件案由的通知》将行政允诺行政行为明确规定作为行政诉讼的案由，由法院行政庭依照行政诉讼程序处理。划清了民事“悬赏”与行政“悬赏”界限，从而彻底解决了法院处理案件民、行不分的问题。行政允诺行为在实践中常见的主要有：允诺引资奖励、允诺举报奖励、允诺国家工作人员辞职奖励等。行政允诺行为往往都是由政府或其职能部门先以规范性文件的形式规定奖励的条件，而后符合条件的申请人按照政府或其职能部门规定的条件申请奖励，政府或其职能部门拒绝引起诉讼。但行政允诺行为在过去许多法院都当作民事“悬赏”合同纠纷来处理，给当事人造成了许多诉讼麻烦，走了许多弯路。现在本人就行政允诺相关法律问题谈谈个人粗浅的认识：

一、关于行政允诺的定义及特征

      行政允诺是指行政主体为履行自己的行政职责，向不特定的相对人公开发出的，承诺在相对人实施了并完成了其某一特定行为后由自己或由自己所属的职能部门（如下属财政部门）给予该相对人物资利益或其他利益（奖励）的单方意思表示行为。

　　（一）行政允诺行为与民事允诺即“悬赏”合同有本质的不同，其主要特征：

　　1、发布的主体不同,行政允诺行为的主体必须是行政机关，即各级政府或其职能部门，而民事允诺主体是行政机关以外的法人或自然人。

　　2、行政允诺目的具有公益性。行政允诺的目的是为了实现行政职能，一般具有社会公益目的。而民事允诺除一般不具有公益性（注：也有为帮助行政机关实现行政职能或公益目的而进行民事“允诺”的法人和自然人）。

       3、行政允诺的内容和程序上具有自由裁量性。行政机关是否作出行政允诺行为以及作出怎样的行政允诺，并无法律上的明确规定，均属于行政主体自由裁量的范围。行政机关一旦作出允诺就具有法律约束力，相对人完成了行政允诺规定的条件，那么行政机关就应当兑现自己的允诺。而民事悬赏是根据自己的能力发出的悬赏条件和给予报酬的金额。

   （二） 二者相同特性：

1、行政允诺具有单方性。都是一种单方的行政行为，即都是做出的一种单方承诺。

　　2、都具有奖励性。行政允诺行为大多含有奖励内容。行政机关为实现行政目的或社会公益目的，只有允诺给予不特定的相对人以一定的奖励，才能使不特定的相对人踊跃积极作为，才能真正实现行政目的或最大化地实现社会公益。民事“悬赏”虽不能认为是奖励，但也同样具有给付报酬的特征。

　　3、都具有非强制性。行政主体作出允诺，它实际上发出的是一种行政要约邀请，请求不特定相对人为一定行为，并允诺给予相应的“对价”。行政主体作出允诺，并不强制要求任何一个不特定的相对人作出相应的行为，它对这种行为持一种肯定和鼓励的态度，并承诺对于有这种行为的人给予奖励。民事“悬赏”也是一种邀约，同样不存在强制性。

　  4、一般都因事件发生临时性或应急性。二者往往基于某一临时或特定事项，为实现某种目的的需要。如行政允诺为破获某一案件，地方政府或其职能部门规定对于提供案件线索或抓获犯罪人的给予一定的奖励，便带有明显的应急性质。政府或其职能部门在制定规范性文件时，一般也会限定其文件的有效期限。如政府引资奖励，一般会规定在某个时段的引资才会给予奖励。

　　5、二者的对象都具有不确定性。都是向不特定的公众作出。但行政允诺行为也有可能排除某些人享受其奖励，即：即使某些人做出某种行为也不属于行政允诺奖励的对象。

　　6、行政允诺相对人实施特定行为的非法定义务性及非法责性。即相对人在有条件的情况下可以实施行政主体要求实施的特定行为，也可以不实施该行为，相对人有自主决定实施或不实施该行为的自由。即使相对人有实施该行为的条件，但其不履行该义务在实际上也不能追究其行政责任。

　　二、关于行政允诺与行政合同、行政奖励的关系

　　行政允诺是政府或其职能部门作出的单方承诺。从其定义和特征可以看出，它类似于民事合同中的“要约行为”。它不同于“要约引诱”。“要约引诱”是提出一定的条件，希望对方按自己所提条件向自己发出要约，自己还要经过一个承诺的过程。行政允诺一经做出，对方如果按行政允诺的要求做出一定的行为，则政府或其职能部门就有按允诺履行相关承诺的义务，一般表现为经相对人申请或主动给予相对人一定的奖励。

　　行政允诺与行政合同根本区别：行政允诺是行政主体的单方行为，而行政合同是行政主体与相对人经过协商后的双方行为。由于行政允诺与行政合同的本质区别，因此，最高人民法院《关于规范行政案件案由的通知》将其与行政合同并列为行政行为的一种。另外，行政允诺与行政合同又存在着紧密的联系，行政允诺最终也会出现合同要约的承诺方－－即特定的符合行政允诺设定条件的行为人。假如说行政允诺是一种“悬赏”，那么当符合“悬赏”条件的人出现时，此时便会形成“悬赏合同”。既然“悬赏合同”是合同的一种特殊形式，那么，基于行政允诺所出现的行政允诺权利义务关系，也就是行政合同的一种特殊形式。但从静态的角度看，尤其侧重于行政允诺行为的鲜明特点及对行政行为司法审查的角度，行政允诺可以单列为一种特殊的行政行为。

　　行政允诺一般都有奖励内容，因此，其与行政奖励也有一定的联系与区别。传统的行政奖励一般是指法定的，并且是由行政机关经过考察对符合条件的人主动给予的，当然这也不排除符合条件的人申请行政奖励的情况。从查询法律、法规来看，中国地震局《地震行政执法规定》、广播电影电视部《行政奖励工作管理暂行办法》、中国银行《特派稽核专员制度》等都规定了具体的行政奖励的情况。笔者认为，对于见义勇为进行的奖励也应当属于行政奖励的范围。

　　行政允诺作为一种单方行为，最终会因相对人承诺而成为行政合同，又因当事人要求行政主体履行允诺义务而包含行政奖励，因此，可以说行政允诺与行政合同、行政奖励密切相关。但由于其鲜明的与传统行政合同、行政奖励的不同，因此，最高人民法院将单列为一种行政行为是正确的，也便于行政审判抓住其自身特点进行司法审查。

　　三、关于对行政允诺的司法审查

　　对行政允诺的司法审查只有出现了诉讼才会发生。行政允诺引起诉讼的前提，当符合行政允诺设定条件的人，其要求政府或其职能部门履行自己的允诺，而政府或其职能部门不履行或不适当履行自己的允诺时，引起诉讼，人民法院依法介入对行政允诺行为进行司法审查。

由于行政主体与相对人之间的发生的争议属于行政争议，因此应由法院行政审判庭审理。过去许多人认为行政机关的允诺行为是一种悬赏行为，属于“悬赏合同”，应按民事审判程序审理，其中也有许多法院有过民事审判的案例。本人认为这是不正确的。虽然行政允诺纠纷看似平等主体间的纠纷，但由于行政主体行政允诺的目的，是为实现行政管理职能和目的或社会公益目的，因此，在行政管理上与相对人的地位是不平等的，由此产生的争议当然应由法院按行政诉讼程序进行审理。

   对行政允诺行为的司法审查包括：1、对相对人的行为是否符合行政允诺设定条件的审查；2、对行政允诺内容本身的审查；3、对行政主体是否适当履行行政允诺内容的审查三部分。

　　1、对相对人的行为是否符合行政允诺设定条件的审查

　　行政允诺诉讼，相对人作为行政争议的一方，其行为是否符合行政允诺设定的条件，是法院司法审查的关键。如同在审查合同纠纷时，首先要审查合同是否成立是一样的。如果相对人的行为本身并不符合行政允诺设定的条件，则可以直接判决驳回相对人的诉讼请求。

　　2、对行政允诺内容的审查

　　在审查相对人的行为符合行政允诺设定的条件后，是否就应当直接判决行政主体按行政允诺履行行政奖励呢？笔者认为，对行政允诺本身仍应进行审查。一般行政行为的审查是进行合法性审查，但由于行政允诺，如招商引资奖励、举报案件奖励、鼓励辞职奖励等行政允诺并无明确的法律、法规规定。招商引资奖励也许会有县级、市级乃至省级的文件，但国家不可能制定全国性的奖励引资制度；案件线索举报奖励，一般是针对个案进行，其形式可能更为简单；鼓励“辞职”奖励，虽与“精简机构”的大政策相符合，但国家并无具体的法律、法规规定，但上述行政允诺行为在相对人履行了相关义务，符合其设定条件后，又不能全部不履行－－这既与政府诚信原则相违背，在某些情况下也不符合广大人民群众的意愿，使下一步工作的某种政府允诺无人“喝彩”埋下了隐患，所以，并不是所有的行政允诺没有法律、法规依据，而被法院不予支持。因为对行政允诺没有法律、法规规定，因此，在对行政允诺行为进行审查的时候更多地要顾及到合理性问题。

　　3、对行政允诺行为合理性的审查：

　　首先要审查其是否违背法律、法规的强制性规定，是否与国家政策相符合。如果其违背法律的强制性规定，或者其与国家政策相悖，那么在这种情况下，本人就应当认定其行政允诺行为违法。但随之产生的问题就是国家赔偿问题，除国家赔偿法规定赔偿给当事人为履行行政允诺设定的义务所支出的合理费用外，还应当弥补相对人误工及相应损失。

　　有人认为还要审查其奖励数额是否过分高的问题法院应实行司法干预的原则，考虑财政负担，因此适当予以减少。本人认为这绝对是错误的，法院不能按自由裁量的原则审理行政诉讼，更无权以任何理由（包括认定奖励过高或过低）而变更行政机关事先向社会公众发出的奖励标准和金额的允诺。因为法院行政审判只有行政审查权，但无权直接改变行政行为。如果法院在行政审判中实行主动干预原则，必将严重损害政府的公信力和司法的公信力，也是违背我国行政审判基本原则的。

　　4、对行政主体是否适当履行行政允诺内容的审查

　　对于相对人认为政府及其职能部门没有全部履行其为自己设定的义务。人民法院对行政主体是否履行了全部设定义务进行司法审查。发现已经全部履行的，由法官判决驳回原告诉讼请求；未全部履行的，判决行政主体继续履行为自己设定的义务。