民告官：浙江政府信息公开行政案件裁判情况评析

民告官：浙江政府信息公开行政案件裁判情况评析

前言

自2014年11月1日《中华人民共和国行政诉讼法》修正以来，浙江省以“民告官”为主的行政案件数量大大增加，案件的增多和败诉率的上升，为各级行政机关的依法行政提出了新的难题，其中，因《中华人民共和国政府信息公开条例》的特殊性和国家对透明政务的要求提高，使得政府信息公开案件成为了行政机关败诉的“高危区”。

为了更好的以数据的形式展现政府信息公开案件的具体情况，了解行政诉讼中信息公开案件的审判动向，本律师团队特通过“中国裁判文书网”、“无讼案例”网站检索了浙江省范围内各级法院2015年-2017年5月的信息公开案件共计1382件（撤诉裁定除外），从行政机关类型、地区分布、案件性质、裁判结果等角度进行分析，以期行政机关进一步贯彻依法行政的理念，化解社会矛盾，维护社会稳定。

说明

1、由于本报告涉及的案例全部通过互联网进行查询，因技术原因所限，不排除存在合理范围内的样本数量误差；

2、部分案例在同一个分类中涉及多方面的内容，需要重复计算，因此导致的数据总数不同不属于样本数量误差；

关键词  政府信息公开  大数据分析  司法审判意见

 一、行政机关

就行政机关而言，案件数量最大的是各区、县、市级人民政府，共计268件，占比19.39%，若再将镇人民政府、地级市人民政府、省级人民政府、街道办事处的数据相加，以人民政府及其派出机关为被告的政府信息公开案件共计635件，占比45.95%，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三条第三款的规定，县级以上地方人民政府办公厅（室）或者县级以上地方人民政府确定的其他政府信息公开工作主管部门负责推进、指导、协调、监督本行政区域的政府信息公开工作。各级人民政府应履行地方政府信息公开的指导、监督、协调责任，并且，政府信息是行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，作为地方政府，其制作或获取的、记录或保存的信息比各部门更加丰富、内容更加复杂，因此，各级地方政府应当更加注重政府信息公开工作的合法性，避免诉讼风险。

而国土资源部门的政府信息公开案件为194件，占比14.04%，系各部门中政府信息公开案件最多的，根据司法审判实践情况，该情形与国土资源部门在履行征收、征用行政行为有较大关系，征收、征用类行政案件往往会涉及多个关联的政府信息公开案件。

区、县、市级人民政府

268

19.39%

国土资源部门

194

14.04%

镇人民政府

126

9.12%

街道办事处

125

9.04%

地级市人民政府

102

7.38%

公安部门

95

6.87%

农业部门

74

5.35%

住房和城乡建设部门

72

5.21%

规划部门

26

1.88%

卫生部门

24

1.74%

开发区管委会

23

1.66%

发展和改革部门

18

1.30%

交通运输部门

17

1.23%

房产管理部门

15

1.09%

省级人民政府

14

1.01%

人力资源和社会保障部门

13

0.94%

其他行政机关

176

12.74%

二、地区分布

从案件涉及的地区分布来看，省会杭州范围内的政府信息公开案件数量最多，达317件，占比22.94%，其次是宁波、金华、温州等经济活动较为丰富的地区，分别为252件、224件、187件，占比18.23%、16.21%、13.53%，可见，随着社会经济的不断发展，自然人、法人、其他组织对于政府信息公开的了解和需求也随之日益提高，地方政府及其组成部门在发展经济的同时，也应当注意依法行政和透明政务的实行。

杭州

317

22.94%

宁波

252

18.23%

金华

224

16.21%

温州

187

13.53%

湖州

104

7.53%

浙江省

78

5.64%

绍兴

73

5.28%

嘉兴

67

4.85%

台州

62

4.49%

衢州

15

1.09%

舟山

10

0.72%

丽水

7

0.51%

三、是否经过复议；是否属于咨询、信访事项；是否开庭审理；具体案由

    1、就案件是否经过复议进行区分，经过复议的案件有403件，占比29.16%，未经复议的案件有979件，占比70.84%，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，政府信息公开案件可以先提起复议，对复议结果不服的，再提起诉讼，也可以直接提起诉讼，而根据大数据分析，经过复议的案件占比29.16%，将近三成的比例说明相对人在维护自身权利时会尽可能的选择更多的救济途径，政府信息公开案件不仅考验公开义务机关的行政处理能力，也考验其上级主管部门和地方人民政府的行政处理能力。

已复议

403

未复议

979

2、政府信息公开与咨询、信访事项的界限一直是政府信息公开案件中的难点，需要从实体上的多个角度进行判断，人民法院在审理政府信息公开案件时，不仅要考虑其申请在程序上的性质，还应当从其申请的内容中判断是否属于咨询、信访事项，当然，目前司法实践中，绝大多数政府信息公开案件还是以政府信息公开的行政法律关系进行审理的。

信息公开

1356

信访

13

咨询

13

3、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。二审法院为提高工作效率，对争议较小的政府信息公开案件往往不再开庭审理，有的法院也会采用法庭调查的形式查明事实，根据大数据分析，已开庭的案件为832件，占比60.2%，未开庭的案件为550件，占比39.8%，可以发现，政府信息公开案件二审不开庭审理的概率较高，在一审时，行政机关更加需要注重举证充分、阐述事实清晰等事宜。

已开庭

832

未开庭

550

    4、近年来，随着浙江及省会杭州的经济飞速发展，土地征用、房屋征收、违法建设拆除的行政行为日益增多，因征收征用行政行为产生的政府信息公开之诉的数量也大大增加，共245件，占比17.73%，若将土地、城建、规划、房屋的案件数量与之相加，共594件，占比42.98%，可以说，有将近一半的案件与土地征用、房屋征收、违法建设拆除的行政行为有关，该类型的政府信息公开案件具有专业性程度高、案件事实复杂等特点，行政机关在面对该类型政府信息公开案件时，不仅需要遵守《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，还应当注意征收、征用、违法建设的相关法律、行政法规、地方性法规、规章文件等内容。

其他案由

319

23.08%

征收征用

245

17.73%

不履行法定职责

192

13.89%

土地

192

13.89%

城建

118

8.54%

公安

78

5.64%

农业

32

2.32%

规划

24

1.74%

渔业

19

1.37%

卫生

16

1.16%

房屋

15

1.09%

劳动与社会保障

11

0.80%

审计

11

0.80%

水利

9

0.65%

村务

7

0.51%

环保

6

0.43%

教育

6

0.43%

四、行政机关胜诉、败诉及其裁判观点

    1、裁判结果

    根据大数据分析，2015年-2017年5月行浙江省范围内行政机关政府信息公开案件的胜诉案件为988件，胜诉率达71.49%，但实体违法和程序违法的案件数量也不可小觑，分别为161件和123件，占比11.65%、8.90%，具体裁判观点详见下文。 

合法

988

71.49%

实体违法

161

11.65%

程序违法

123

8.90%

未实体审查

110

7.96%

    2、胜诉裁判观点

行政机关胜诉裁判观点中，最多的是行政机关答复“信息不存在”，达333件，占比36.08%，政府信息不存在，指的是依法不属于该行政机关公开或经查询发现信息不存在，其一方面说明了有较多相对人对于申请的信息的名称、描述不够具体、专业，或者对于制作或保存相应信息的行政机关不明确，导致其申请错误，承担败诉的风险；另一方面也说明行政机关对于相对人的申请应当尽到审查、检索义务，如发现不属于本机关公开或未检索到相应信息的，应当答复相对人政府信息不存在。其次是“不属于政府信息”，达180件，占比19.50%，是否属于政府信息是政府信息公开案件的难点，判断是否属于政府信息的关键在于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条的规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。法院判断一个申请是否属于政府信息，不仅要看是不是行政机关在履行职责中形成的，还要看是否是行政机关制作或获取的和是否以一定形式记录、保存的，而需要经过加工、演绎、分析、汇总等行为的内容，显然不属于政府信息。另外，法院判决认为相对人的申请“不符合生产、生活、科研需要（没有法律上的利害关系）”114件，占比12.35%，“过程性信息、内部管理信息等（不影响相对人的权利义务）”49件，占比5.31%，“涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私”23件，占比2.49%，“需要进行加工、分析、汇总”15件，占比1.63%，上述内容，均是政府信息公开案件的审查重点。

信息不存在

333

36.08%

不属于政府信息

180

19.50%

已履行信息公开法定职责

173

18.74%

不符合生产、生活、科研需要 

114

12.35%

（过程性信息、内部管理信息等）不影响权利义务

49

5.31%

重复申请

29

3.14%

涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私不公开 

23

2.49%

需加工汇总而不公开

15

1.63%

其他原因

7

0.76%

    3、败诉裁判观点

    行政机关败诉的裁判观点中，“有公开职责而未公开”的情形最多，为126件，占47.01%，“法定期限内未答复”即超过15个工作日的答复期限的情形为122件，占比45.52%，“答复证据不足”为12件，占比4.48%，“诉讼中未提交证据”为4件，占比1.49%，其余4件为其他原因，占比1.49%。从上述数据中可以看出行政机关因信息公开案件败诉的主要裁判观点有两个，一是未进行答复，该情形与胜诉裁判观点中的具体分类有关，若行政机关未进行答复但不符合“政府信息不存在”、“不属于政府信息”等规定的，就将承担败诉的风险；二是程序违法。 

有公开职责而未公开

126

47.01%

法定期限内未答复

122

45.52%

答复证据不足

12

4.48%

未提交证据

4

1.49%

其他原因

4

1.49%

五、结语

    根据大数据分析报告的内容，政府信息公开案件的问题和法律难点主要集中在判断“是否属于政府信息”、“政府信息是否存在”、“是否属于生产、生活、科研需要”、“是否属于过程性信息、内部管理信息”、“是否涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私”、“是否需加工汇总”等实体问题，本律师团队将在下篇中结合具体案例进一步分析。