拆迁安置中国家权力与个人权利的平衡

        在社会向工业化、城市化高速发展的今天，伴随着城市的高度拓张，拆迁问题愈来愈成为一个尖锐的社会问题。事实上，拆迁问题是社会工业化、城市化高速发展中各种矛盾的集中体现，其中包涵着国家行政与司法体系、土地所有权制度、不动产的所有权和使用权制度、商业利益与公益目的的矛盾、现实物权超前于立法的问题以及城市房地产市场秩序等等一系列问题。其中不外乎一个本质的问题，就是如何平衡诸种问题中的国家权力与个人权利。

        现在社会上、媒体上关于拆迁的负面说法很多，比如南方周末上有一篇文章很有代表性，题目是《论城市房屋拆迁中的强制权》，该文认为“政府的强制拆迁行为是拆迁矛盾的根源”，不仅“剥夺了居民的私人产权”，而且同时“侵犯了私法领域内的契约自由和公法领域内的司法权力”，从而主张应当取消政府的强制拆迁行为，由开发商和居民自己“通过理性的妥协和博弈”完成拆迁。

        那么，在拆迁中国家权力与个人权利究竟关系如何呢？

        一、拆迁法律关系的实质是土地所有权人即国家，根据法律规定及公共利益的需要，向土地使用权人收回土地使用权的法律行为。究其本质，乃是国家权力机关行使权力的一种合法的行为。

        根据《中华人民共和国土地管理法》第十七条，“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划”。这一条规定实质上赋予了政府（国家权力主体）对于各自管辖区内的土地（不可避免地包括了房屋）进行总体规划的权力。在这种宏观调控的指导下，城市房屋拆迁只是其中的一种形式。而根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十九条的规定，“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿”。很显然，政府介入居民的土地使用权并不是仅仅因为“政府享有土地所有权”，政府出让了土地使用权亦不等于宣告了政府绝对不能介入居民的土地使用权。由于土地使用权合同是一种行政合同，政府作为一种国家权力行使机关，“在特殊情况下，为了社会公共利益的需要”，具有充分的、合法的理由介入居民的土地使用权，这乃是国家权力具有的必要性使然。当然，国家权力的介入必须符合一定的条件，除了“社会公共利益”这一主观动机外，还应当“依照法律程序”行使，同时履行相应的“补偿义务”。后面这几点，一起为国家权力的介入设定了一个法律限度。超出这一法律限度的行为，就是违反行政确认合同的违约行为，应当承担相应的法律责任。但反过来，如果公权行为符合上述所有的要件，而行政确认合同的相对方——居民却不履行相应的义务，公权行为就具有了法律的强制力。这就是行政法上的行政强制执行，于此意义而言，满足上述所有法律要件的政府强制拆迁行为就具有合法性。

        二、拆迁以及在必要情况下的强制拆迁是为了保证社会主义现代化建设的持续稳定发展，是强国富民的必由之路，是为了满足公共利益的需要，因此，具有相当的合理性。

        近几年我国基础建设正以前所未有的速度发展，在各个城市，危旧房与棚户区在逐渐消失，影响城市环境和形象的工业污染源也逐步被规划到了合理的地方，一座座高级写字楼和商务中心拔地而起，一栋栋住宅公寓如雨后春笋日新月异，一个个城市绿化广场点缀其中,这些变化都是建立在对旧城区的拆迁工作顺利进行上的。尤其是《城市房屋拆迁管理条例》实施以来，各地结合推进城镇化，改善城市环境，加大了依法拆迁改造力度。据各直辖市、省会城市、计划单列市的拆迁工作统计，今年1至7月份，上述城市共拆除房屋总面积1，675万平方米，近80%是按《条例》进行拆迁的。其中北京市共拆迁45万平方米，大约有70%是危旧房改造项目。通过房屋拆迁，实现城市土地和房产资源的优化配置，提高了居民居住水平，改善了居住环境，加快了城市基础设施建设和旧城改造步伐，完善了城市功能、促进了经济发展。由此可见，拆迁工作在我国目前城市建设中具有重要的作用，有破才能有立，拆迁通过国家权力机关来保证其实施是具有相当的合理性的。

        三、个人权利的局限性

        “私人所有权（财产权）绝对”这一传统民法的“黄金原则”在社会化大生产的时代已经越来越不适应社会的需要，社会公共利益亦成为现代民法重要的价值取向，“所有权相对”原则成为现代民事法律关系的新准则。以城市房屋拆迁为例，地方政府从地方经济的总体发展出发，为了创造和促进社会公共利益，对辖区内的土地和房屋进行总体规划，这必然会导致现有居民房屋产权的变动，而只要这种变动行为只要符合法律规定的要件，就具有法律上的强制力，不管居民个人的主观意志及偏好。显然，由政府决议、组织或领导开发的房地产自然不可能“与公权无涉”，而即便是居民自己与开发商签订的完全民事意义上的房地产转让合同，根据《中华人民共和国房地产管理法》第三十七、三十八、四十等条的规定，亦必须符合法定的条件和程序。

        《中华人民共和国宪法》第十条明确规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地进行征用”；并且在第十二、十三条明确规定对“社会主义的公共财产”和“公民的合法收入”同等保护，并无孰高孰低之分，片面强调私有财产权至上也是违反宪法规定的。

        对城市房屋进行总体上的规划和开发属于一种“公共事业”，是分散的、以实现“私益最大化”为根本目标的私权主体所不能独力完成的，虽然一部分或大部分私权主体会因为房屋拆迁对自身效用的新满足而自觉配合整体拆迁工程的进行，从而提高拆迁的效率；但也必然会存在因自身效用得不到满足甚至减少而排斥拆迁的私权主体，私权主体之间的自发调节很难完成城市房屋拆迁这样的“公共事业”所必需的要求，这就是私权的局限。

         四、国家权力与个人权利的相互关系

        国家权力通常定义为国家凭借其所能控制和支配的公共资源，单方面确认和改变社会关系、控制和支配公民、法人或者其他组织的财产或人身的能量和能力。它包括立法权力、行政权力和司法权力。

        国家权力不同于个人权利，其一，主体不同。权力的拥有者只能是表现出强制力和支配力的专门机关、执行职务的公职人员以及法律规定的其他组织，公民不能充当权力主体。而个人权利主体却是自然人、法人和其他组织，国家或集团在成为权利主体的时候，已是在法律上被人格化的与公民平等的“人”。其二，内容不同。权力的内容重在“力”，表现为某种形式的强制或管理。个人权利的内容则侧重于“利”，表现为权利人要求实现的价值或利益。其三，本质不同。权力以不平等为内核行使权力时可依法使用国家强制力，而权利则强调平等，不存在服从与被服从的关系。其四，权力与职责相对应，不可非法转让，也不得放弃。但权利与义务相对应，法律准予权利的能动性。

        国家权力与个人权利也有必然的联系，个人权利是国家权力的母体与基础，国家权力又是保护个人权利最有效的工具，同时，国家权力的扩张也将导致个人权利在公共利益面前受到侵害，双方的关系既此消彼长，又相依共生。

        如何寻求国家权力和个人权利在拆迁问题上的平衡？个人权利如何得以充分行使而不妨害国家的和公共的利益？国家权力扩张到一个什么程度才能保持相当程度上社会的稳定和发展？

        拆迁是土地所有人为了公共利益的需要，而向土地使用权个体或一定个体群收回土地使用权。公共利益原则作为民法的重要原则之一，可分解为保守性公共利益和扩张性公共利益，前者指个体行使权利不得侵犯公共利益，后者指在公共利益和个体权利发生冲突时优先选择公共利益亦即为了公共利益需要可要求个体权利向其让步。

        诚然，现在在拆迁中也存在一些比较突出的问题，有些地方不顾当地经济实力，盲目大拆大建；有些地方不按规定擅自降低拆迁补偿标准；还有的地方违法违规强制拆迁。由此引发了大量的拆迁纠纷和群众上访，甚至在强制拆迁中发生流血事件，成为影响社会稳定的重要因素。主要问题体现在：1、城市规划调整随意，造成大量不必要的拆迁。2、拆迁评估随意性大、政府干预多。3、房屋拆除缺乏监管，存在严重的安全隐患。4、主管部门越俎代庖，政府职能错位、越位。5、突击发放拆迁许可证，人为造成拆迁矛盾。6、房屋性质认定责任不清，引发大量纠纷。

        如何采取符合基本法律精神的更为合理的拆迁工作方法，以提高效率，化解矛盾，依法满足和保护权利人的正当利益，这正是摆在我们面前的一个问题。建设部刘志峰副部长提出：一要检查拆迁补偿是否按《条例》和地方法律法规进行补偿，是否有降低补偿标准和一个拆迁项目使用两种不同补偿标准的行为；二要检查拆迁行政审批是否符合规定，有无要件不全，安置方案不落实，补偿安置资金不到位的情况；三要检查拆迁裁决程序是否符合规定，对不按规定程序裁决、错裁的要坚决予以纠正；四要检查强制拆迁是否按规定程序办理，对违反程序擅自强制拆迁的，要坚决予以纠正，并对责任人给予处罚；五要检查拆迁管理工作人员有无玩忽职守、工作懈怠、态度蛮横的情况，一经发现要严肃处理；六要检查主管部门在价格评估中是否有违规行为，房地产评估机构是否与主管部门脱钩，有无同拆迁人互相串通损害被拆迁人利益的行为。一经查实，依据有关规定予以降级或吊销资质证书，对负有责任的估价师，依法追究其责任，情节严重的，要撤销其注册资格。
   
        与此同时，加强立法工作、确保行政行为严格按照规定的程序进行、通过法院对涉及拆迁的行政诉讼和民事诉讼及时审理，都是整顿目前拆迁工作混乱的重要工作，惟有如此，才能确立符合法治理想的稳定秩序，才能促进社会在除旧创新的发展进程中选择成本和代价最小而效益最大的方式和道路，才能在矛盾中更加接近国家权力与个人权利的平衡。