土地变性需审批 违法强拆要担责

 　1998年4月，经连云港市连云区企业产权制度改革指挥部（1998）52号文件批复同意，连云区墟沟营山废旧物资收购站从村办集体所有制企业改制为股份制合作企业。同年4月20日，经连云区计划与经济局审核并颁发《中华人民共和国城镇集体资产产权登记证（证书号：0010）》确认，截至1997年12月31日，墟沟营山废旧物资收购站的集体资产为4.49万元人民币，其中4.3万元归企业劳动者集体所有，集体资产占企业净资产比例为43.3%。经过当时村干部的动员、劝说，朱文利牵头，全体职工自筹资金一次性购得该企业全部资产。企业改制完成后，成了主人的全体职工在原本到处水坑、水塘，基本上是一片废墟的收购站起早贪黑的辛勤劳作。同年5月20日，经连区计经（1998）48号文件批复同意，收购站自筹资金15万元新建商业用房10间，建筑面积200平方米。经过近十年的建设、经营，收购站在基础设施建设和经营规模方面均发生了根本转变。2009年10月12日，就在全体职工满怀信心和希望，规划着企业的未来发展蓝图之时，连云港市房屋拆迁管理办公室的一纸拆迁公告，彻底击碎了所有职工的梦想。

　　《拆迁公告》明确，经连拆许字【2009】第17号《房屋拆迁许可证》批准，对海鲜美食街扩建地块范围内的房屋及其附属物实施拆迁。拆迁范围：东至海棠路，西至院前营山收购站西墙，海棠路农贸市场，北至铁路南侧；拆迁人是连云港天盛置业有限公司；拆迁实施单位是连云港港城房屋拆迁服务有限公司；拆迁期限为2009年10月12日—2009年12月31日。收购站就在此次征地拆迁的范围之内。

　　2009年6月，连云港市发布的《国有土地使用权出让公告》显示，收购站所在区域被划归编号为“LTC2009-20#”地块，面积为24515平方米，土地性质为“商业金融业用地”。2009年7月29日，在连云港市国土资源局组织的国有土地使用权公开出让中，拆迁人连云港天盛置业有限公司以6890万元的最高报价竞得该地块的国有土地使用权。

　　让收购站全体职工不解的是，收购站原是1985年成立的村办集体企业，土地性质是集体所有土地，从1998年企业改制直到现在从来没有变更过该处土地性质。在用地企业毫不知情的情况下什么时候竟然成了国有土地？土地使用权被拍卖让收购站面临拆迁破产的危险。此外，收购站自改制至《拆迁公告》发布期间，所建的房屋没有任何部门认定属违法建筑。《拆迁公告》发布后，尽管收购站员工不时遭到威胁、恐吓，但与拆迁人就安置补偿始终无法达成一致。

　　2012年初，连云港市城市管理行政执法支队连云区大队墟沟中队向收购站下发《告知书》，认定收购站在2004年至2005年期间违规建筑面积达451.56平方米，责令限期七日内自行拆除，否则后果自负。

　　如今，收购站随时都有被强行拆除的危险，收购站以及职工未来的生活出路在何方？

　　案例评析

　　本案中营山废旧物资收购站所面临的问题属于典型的征地拆迁安置补偿争议纠纷。在时下城市规模扩张和土地资源有限矛盾不断加剧的大背景下，征收土地、推动城市化发展进程成为时下最热门的话题，同时也使类似收购站的遭遇在我国有些地区频有发生。具体本案，关键的问题主要体现在征地拆迁程序和补偿安置程序是否合法两个方面。

　　一、征收集体所有土地为国有土地的，应当依法先行办理农用地转用审批手续。

　　在我国，根据《土地管理法》第二条的规定，土地所有权性质包括全民所有制和劳动群众集体所有制两种。农村集体经济组织可以土地使用权投资兴办企业。根据《确定土地所有权和使用权若干规定》（【1995】国土籍字第26号）第二十五条“农民集体经依法批准以土地使用权作为联营条件，与其他单位或者个人举办联营企业的，或者农民集体经依法批准以集体所有的土地的使用权作价入股，举办外商投资企业和内联乡镇企业的，集体土地所有权不变”和第四十四条“依照本规定第二十五条规定的农民集体土地，集体土地建设用地使用权确定给联营或股份企业”之规定，收购站1985年利用集体所有土地使用权成立村办企业，1998年企业改制后转为股份制合作企业，其用地所有权性质没有发生改变。所以在没有依法经批准征收土地的情况下，收购站所使用土地的性质仍然属于劳动群众集体所有制。

　　而要将劳动群众集体所有的土地转为全民所有制土地即国有土地，必须按照《土地管理法》第五章建设用地中关于“将农业用地转为非农业用地”的法定程序，而这套程序是硬性的规定，是任何地方政府不得擅自变通的，具体来讲：

　　1、征地行为审批主体只能为国务院或者省、自治区、直辖市人民政府。根据《土地管理法》第四十五条，由于涉案的“LTC2009-20#”地块，总面积为24515平方米，征地批准机关依法应当为江苏省人民政府。而在未向土地使用权人出示相关批文的情况下，连云港市相关部门直接将此处原本属于集体所有的土地毫无依据的直接变性为国有土地的做法，是严重违法的行为。

　　2、征收行为实施主体应当为县级以上地方人民政府。根据《土地管理法》第四十六条之规定，国家征收土地的，依法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。然而本案中《拆迁公告》中却只字未提集体所有土地征收为国有土地的关键内容，这种做法不得不让收购站全体职工怀疑征地行为是否合法。

　　3、征收补偿安置方案依法应公告并广泛征求意见。《土地管理法》第四十七条、第四十八条和第四十九条明确了对于征收集体所有的土地应当遵循补偿标准统一、公开、透明的原则。本案中，相关部门除了发布《拆迁公告》以外，没有公布明确的拆迁补偿安置方案。

　　综上，如果此次转让国有土地使用权，实施征地拆迁安置行为要想做到有理、有据，让收购站以及全体被拆迁安置人员彻底放心，不再就此事中可能存在违法问题产生怀疑，相关政府部门应当彻底公开争议土地的权属变更情况。

　　二、征地拆迁安置补偿应当遵循先补偿、后搬迁的基本原则，违规强拆、野蛮拆迁要担责。

　　2011年是我国城市发展法制进程中极为重要的一年。在征地拆迁安置补偿中广受诟病的《城市房屋拆迁管理条例》被废止，国务院以第590号令颁布实施了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，虽然新条例在一些具体规定上仍然是差强人意，但仍然具有相当的进步意义。新条例第二十七条“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动” 。明确了“先补偿、后搬迁”和“禁止采用暴力威胁等非法方式迫使被征收人搬迁”的基本原则。在本案中，收购站认为争议的土地为集体所有土地，就连征收土地的决定以及拆迁公告也均发生在2011年1月21日新条例颁布实施之前，即便是最终依法确定争议土地为集体所有土地，也应当严格参照新条例的上述基本原则来执行，更何况至今双方仍然未就拆迁补偿安置事宜达成一致意见，收购站所有的房屋也尚未被拆除。

　　2012年1月1日正式实施的《中华人民共和国行政强制法》第四十三条也明确强调 “不得在夜间或者法定节假日”和“不得采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式实施行政强制措施” 。所以，如果双方在尚未就存在的争议焦点问题以及补偿安置事宜达成一致意见，相关部门采取强制措施拆除收购站房屋将是严重的违法行为，相关的责任人也必将依法受到严惩。

　　本案中，收购站和拆迁人争议的核心问题就是安置补偿不能达成一致，城市管理行政执法部门在此时下发《告知书》的做法实属欠妥，无异于火上浇油。既不利于问题的解决，处罚也有失偏颇，难以服众。希望此事能引起相关主管部门的高度重视。