农民对土地享有哪些权利（1）/ 陈士晖律师

中国的农民对农村土地享有哪些权利？这些权利分别包含哪些内容？哪些人必须受到这些权利的强制约束？这些问题，是每一个决定从事农地维权法律行动的人必须先弄清楚的基础性问题。农民以法维护农地权利，就是将法律作为维权的手段、维权的工具、维权的武器，向着侵害和践踏农地权利的行径抗争和开火，以维护自身的合法权益。古语云：工欲善其事，必先利其器。如果对这种实体性的、基础性的权利不作事先的了解，那么我们的维权行动将不能据法力争、有的放矢，而将会逾越法律、无的放矢，甚至反受其害。

土地是农民的命根子、钱袋子，土地对于农民的重要性，无需过多强调。对于法律规定的农地权利，不少人存在错误的或者模糊的认识，这对于农民正当行使农地权利、积极抗争不法侵害方面，会造成消极影响。所以，根据中国现行的法律法规，对中国农村土地上的权利群，尤其是对农民对于农村土地所享有的权利，作一个大概的梳理和分析，实有必要。

那么，中国农民对农地享有哪些权利呢？

一、农民集体土地所有权。

在中国内地，土地只能由国家所有和农民集体所有，除此之外的任何国家机关、任何企事业单位、任何个人都无权享有土地所有权，这与中国历来允许私人拥有土地所有权的制度是截然不同的。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第八条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”所以，农民对于农村土地享有的第一项权利，也是最重要、最基础的一项权利，就是所有权。

那么，是否农民直接享有和行使本村土地的所有权呢？绝对不是。每个农村土地所有权的主体，并不是本村的每个农民，也不是本村的全体农民，更不是本村农民按比例分享农地所有权。那农村土地所有权的主体究竟是谁呢？根据《中华人民共和国土地管理法》第十条和《中华人民共和国物权法》（2007年10月1日施行）第十条的明确规定，答案就是“农民集体”。作为农地所有权主体的“农民集体”，有三种情形：村农民集体、村内的农民集体和乡（镇）农民集体。至于这三种“农民集体”落实到现实中应为何物，它如何成立、构成、运作和表达意愿，能否发挥所有权主体的作用，目前法律并未给予更多的笔墨。甚至它是否真的存在于现实的土壤中，还是只是法律拟制的一个虚无主体，也存在争论。立法者显然明了农民集体的这些先天缺陷，所以也没打算把农地所有权交由它来行使。根据《中华人民共和国物权法》第六十条规定，农地所有权的行使主体不是所有权的主人，而是分别三种情形：1、土地属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；2、土地分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；3、土地属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。整理一下，农地所有权的行使主体有三类：集体经济组织、村委会和村民小组。对照法律和现实，集体经济组织和农民集体一样，在法律中是存在的，但在现实中似不存在，或者并不普遍存在；村委会在法律中和现实中都是存在的；村民小组在法律上是存在的，在现实中也是存在的，但是它的行动往往受到村委会的限制。所以，农地所有权的行使主体，不是农地所有权人农民集体，不是本村的农民，更不是政府机关，而是本村村委会和村民小组的委员们，即“村官们”。

这样，经过现实和法律的辗转传递之后，农民的命根子——农地所有权的命运就交到了村官们的手上。有的村官们肯定会拥地自肥、卖地求富，损害村民的利益，这是立法者早就料到了的，它们制定法律进行管理。首先，谁能当村官，谁有权代表农民行使农地所有权，全由村民们选举决定，那些利欲熏心、不能取得村民信任的人不能进入委员会。1998年11月施行的《中华人民共和国村民委员会组织法》对村官选举的条件、程序和规则作了规定，以确保那些能真正代表大多数村民利益的人担任村官，防范那些侵害农地权利的人渗入村委会。其次，村官在任上处理涉及村民重大利益的事项时，不能擅自作主，而必须提请村民会议讨论决定，经到会人员的过半数通过后方可办理。第三，一旦村官们在任上被发现侵害农民集体土地所有权，按照《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中华人民共和国刑法》，轻则被举报、罢免，重则被追究刑事责任，以震慑和惩罚那些损害农民集体土地所有权者。另外，立法者也给农民以撤销损害农地权利行为的权利，鼓励农民举起法律武器寻求司法救济，这是《中华人民共和国物权法》的崭新规定。一是在第五十九条破天荒规定，“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”突出强调了“成员”。二是在第六十三条第二款破天荒规定：“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”明确规定了村民起诉村委会侵害集体成员利益的案件，人民法院必须受理。

那么，法律构筑的这个事前防范、事中监督、事后惩罚的管理制度，在现实中是否起到应有的作用呢，是否让村官们都代表村民行使农地所有权了呢？没有。我们只要看看各地频传的黑道渗透村官选举、村官私自买地自肥、村委政府勾结征地、村民举报贪污村官、失地农民对抗政府以及法院拒绝受理征地案件等新闻旧事，就会得出“没有”的结论。所以，法律明文规定为农民集体享有的土地所有权，在很多地方实际上被异化为村官私人享有的土地所有权。

农民的集体土地所有权，不但在主体方面存在“主体虚无”的问题，而且在内容上存在“权能缺失”的问题。所有权属于物权范畴，按照《中华人民共和国物权法》第二条第三款规定，“物权，是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利。”从上述分析可知，作为农地所有权人，农民集体无权直接支配本村土地，而是由村委会等组织来行使农地所有权。农民集体或本村农民对农村土地的支配力，并不是直接的，甚至是没有的，因此也就更谈不上排除他人干涉农地的权力了。农地所有权包含依法享有占有、使用、收益和处分农地的权利。但是对于农地所有权的处分却受到严格限制。不但其用途受到严格管制，而且其转让是禁止的。农地所有权的转移，只能通过国家征收一途，而且没有讨价还价的余地。由于农地所有权权能的缺失，农民集体的土地权益经常受到严重侵害，特别是在土地征收过程中，地方政府和房地产商权钱联合强制征地，时常引发群体性事件。

解决农民集体土地所有权被侵犯的问题，在法律方面，除了在立法上妥善解决其“主体虚位”和“权能缺失”的缺陷之外，还须在目前条件下，农地权利人要积极据法力争，司法机关和行政机关要严格依法办事。