律师在参与行政决策中的作用

当“全面推进依法行政和稳步实现依法治国”已经成为了现代政府公共行政显著特征的时候，大力推进行政机关的民主法治建设、积极促进行政机关行政决策的科学化、合法化、民主化，也成为了行政机关推进依法行政和民主法治建设的重要举措。但是，我们从行政管理的历史看到，行政机关在作出一些行政决策时，如果决策不当就会给国家和人民造成重大的损失。国家审计署审计长李金华曾说：“很多人的确没有把钱装进个人腰包，但领导人决策失误带来的巨大浪费，比装进个人腰包更严重。”一些地方的领导人在作出决策时，不考虑由此带来的法律风险和后果，导致大量政绩工程、形象工程频频出现，不仅造成了巨大的损失，而且也降低了政府威信，损害了行政机关的形象，并且，这一部分不科学、不合法的行政决策也阻碍了当地的经济社会的稳步发展。 随着我国民主政治建设的深入和“依法行政、建设法治政府”政策的大力贯彻，领导机关、决策部门在其中起到了至关重要的作用，而律师作为有着高素质、具备专业法律知识、以及因执业所积累的缜密逻辑思维和语言素养的专业性群体，如果参与到行政机关行政决策过程中来，则对行政机关决策的科学性、民主性和依法性，及保障政府工作依法开展方面将起到积极的作用。 一、律师顾问参与行政决策的背景。 律师作为一个有着深厚法律知识的专业性团体，在参与行政机关决策过程者，可以发挥特殊的作用。而且，律师作为法律顾问，参与行政机关的行政决策过程，为行政决策提供法律意见的政策背景。 律师作为“法律顾问”最早是在私法领域（或称经济领域），随着社会经济的发展，逐步延伸到行政领域（或称公法领域）。并且已经为世界大多数国家、特别是发达国家广泛运用。 我国律师作为“法律顾问”的发展也是如此。首先是企业经济活动开始聘请法律顾问，后来有的地方政府也逐步聘请法律顾问。司法部在上个世纪89年也出台了律师作为政府法律顾问工作的的相关规定。 律师基于自身的职业特性和所具备的深厚的专业知识优势，在大力推进依法行政和民主法治建设的背景下，就成了担当行政机关法律顾问的最佳人选。 二、律师担当行政机关法律顾问和参与行政决策所具有的优势。 ㈠从各级行政机关依法行政的角度来看，在我国加入WTO后，随着我国政治经济体制改革及社会主义法制建设的深入进行，政府依法行政成为政府工作的基本准则，由于政府工作的复杂性、多样性，现有政府法制工作人员不可能对各个领域的法律都精通，随着入世和对外开放的深化，政府需要有懂经济、外贸、房地产、知识产权和世贸规则等方面的法律人才与政府法制机构一起，协助政府处理法律事务；需要高层次的法律人才为政府行政决策、行政管理等提供法律意见和建议，保证政府行为在法律框架内运行。而高素质、具备深厚专业法律知识的律师顾问组，正是可以提供专业法律意见和法律服务，帮助行政机关科学合法化决策以保障依法行政的首选。律师同法学理论专家比较，对于法律实务中出现的涉及社会政治经济生活方方面面综合的法律往往更有全面的了解与研究。同时，律师每天参与大量法律实务，诉讼经验丰富，积累了丰富的法律风险的防范经验。
　　同时，由于律师长期从事法律服务，对于各部门法律有较为均衡的研究，擅于承担综合性法律服务。从这个角度我们来看律师参与政府重大决策法律风险防范，从合法性方面给政府重大决策把关。
    ㈡从律师独立的身份来看，同公检法等法律部门的法律专家相比，律师更适合参与行政机关决策法律风险防范。这首先是由于公检法部门的人员的职业纪律禁止这些专家从事这些工作。其次，由于行政机关也是法律主体之一，由司法部门的人员参与行政机关重大决策，难免会影响政府的公正，同时也会影响群众对政府重大决策的信任。而律师作为提供法律服务的专职人员，有自由工作者具有独立的身份，不存在制度限制及公正性的怀疑，有利于提升行政机关的威信和形象。
　　另外，律师独立于行政机关，这也是与政府所属的法制办等政府法律专职人员的区别所在。法制办专职人员在行政上隶属于政府，在人事及财政上都受政府支配，正由于这样的特点，在具体的政府重大决策过程中，他们所提的法律意见有时候会流于形式，而律师不同，律师有自己独立的收入，管理体制上也不直接受制于政府，所以在关键时，律师由于其民间身份，可以独立发表观点，可以从人民群众角度出发，敢于向政府“挑刺”。 可见无论是从依法行政的现代公共行政显著特征方面，还是从律师群体的自身上来说，律师顾问组参与行政决策都是必要的，而且还会产生重要的作用。 三、律师顾问参与公共行政决策过程所起到的重要作用。 ㈠律师参与地方立法和行政决策有利于促进地方立法和行政决策的具体实施； 1、律师工作的社会性与客观性，使律师更了解管理相对方的法律需求。把律师的这种优势利用到地方立法和行政决策过程中，并授权其参与起草地方立法和行政决策，对整个地方是极其有益的。 2、律师参与起草地方立法和行政决策容易说服社会公众。因为律师日常工作的社会性及中立性使其往往能从社会公众利益出发，律师参与起草地方立法和行政决策工作的过程其实是律师一定程度上潜意识代表社会公众全面理解、领悟地方立法和行政决策的全部精神的过程，因而更容易深入浅出地说服社会公众。 3、律师工作的客观性使地方立法和行政决策的起草更具理性。律师为社会提供法律服务，在为不同的当事人提供法律帮助或支持的过程中，已培养了一种冷静、客观、不偏不倚的态度，因而其立法意见更具有理性。显而易见，律师在代理有关案件或者为企业充当法律顾问时，他们对于促进地方立法和行政决策的具体实施具有不可忽视的作用。 ㈡律师参与有利于地方立法和行政决策更为客观和公正； 律师来自民间，具有广泛的社会性。律师的服务对象包括大量的公民个人、外国人（无国籍人）、国内外企业、组织、各级政府、外国政府乃至国际组织等等。律师客户的多样化使得律师在纷繁复杂的社会现象里，必须客观地对待每件法律事务。比如，律师这次代理的是侵权案件的原告，下次代理的可能就是侵权案件的被告；不同的角色转换，让律师客观上把法律法规赋予不同当事人的权利义务都有了实际体验；他才更能客观地体会到什么是公平和正义。因此，他可以比较中立地去倾听各方的意见，加以比较和筛选，使立法更接近公平和公正。并且，律师在立法中既不代表任何一方的利益，也不涉及自己的利益，其建议更接近公平与公正，因而更应当受到立法机关的重视。 ㈢律师参与有利于促使地方立法和行政决策的技术更趋严密、客观； 纵观现存的地方法规，如果从立法技术角度看，在法律体系协调与配套方面，尤其是配套法与主干法的协调、配套；下位法与上位法的协调与配套，相邻法或同位法的协调配套等，不同程度均存在一些瑕疵及问题。律师作为工作在一线的法律工作者，对此往往深有体会。
    我们相信，如果律师参与地方立法和行政决策的起草工作，他们将会从立法技术的以下几个方面做出较实际的贡献：法律法规与社会体系配套的问题；配套法与主干法的协调问题；实施细则与主干法的协调问题；下位法与上位法的协调配套问题；相邻法或同位法的协调问题；立法草案的结构与表达形式或方式问题。 ㈣律师参与有利于地方立法和行政决策突破以往部门立法的瓶颈而走向法制统一； 我国地方立法和行政决策，通常是由有关部门起草法律草案，其中难免会带有部门利益和地方保护的倾向。地方立法和行政决策本身是个不断博弈和妥协的过程，各行政管理部门、企业群体、公益团体、利害相关的个人、专家等都或多或少地试图参与立法，通过影响立法来影响政策。各个社会利益团体在立法环节上展开竞争，不同部门都会从各自角度出发，提出各自利益诉求。众所周知，过去我国的许多法律及法规实际上处于并不统一的立法混乱状态。如：国务院各部门和各地间出于部门利益以及地方利益的考虑，制订了许多相互争权、争罚的规章，导致规章大战；另外，中央立法上的缺漏，也使各地由于立法不同造成极大的地区不公平现象等等。鉴于其身份及工作的特殊性，律师在参与地方立法和行政决策的过程中往往能够着眼于法律整体利益而坚持法制统一原则。这种意识的形成与律师长期的专业训练和工作习惯是分不开的。此外，律师代理不同的当事人的经历，也让他们深有体会：即部门利益的狭隘出发点或推诿意识有损于法制的统一；为了切实维护公正及效益，地方立法和行政决策必须打破部门利益界限。因此，参与地方立法和行政决策， 律师往往会从整体上考虑整个地方立法和行政决策体系的建立问题。 鉴于分析了律师顾问组在推进行政机关依法行政和参与公共行政民主科学决策中所起到的重要作用，我们试着来探讨，律师顾问组要如何参与行政机关的科举决策过程呢，其中又可以具体做哪些方面的服务工作内容？ 四、律师顾问参与行政决策的形式和内容的初步探索 ㈠协助行政机关依法行政，对政府行政工作提供法律咨询及专项法律论证     行政机关在日常行政过程中，难免遇到各种法律问题，工作人员虽然掌握必要的法律知识，但面对形形色色的社会现象，政府需要及时咨询法律顾问。此外，对于行政机关的一些重要行政行为，一般会在事前进行讨论与部署。在讨论与部署过程中，法律顾问应当从法律的角度提出建议，对行政行为的合法性、法律可操作性、法律后果及可能带来的法律纠纷等从法律角度进行论证。在行政机关遇到行政诉讼后，协助政府对案件的法律关系、调处方案及诉讼方案进行分析，协助政府依法解决纠纷. ㈡参与重大信访案件听证、论证工作，为政府决策大信访事件把好法律关。
　　群众信访问题事关社会稳定，随着我国经济建设的快速发展，各类社会群体的利益格局发生了调整，一些深层次的社会矛盾和问题逐渐显现，随之而来的就是全国信访数量的大幅度上升。2005年9月12日浙江省人民政府出台了《浙江省信访听证暂行办法》规定重大、疑难信访案件可提起听证，且信访人无须承担听证费用。这在全国还是首例。但是由于某些重大、疑难信访案件涉及面很广，特别是涉及到许多十分专业的法律知识，单单凭政府的自身有限力量，根本无法很好处理。所以政府有必要组织律师等专家组成“专家论证组”，就重大、疑难信访案件进行法律论证，研究事件的性质、解决途径、处理善后事宜等问题，就处理意见出具法律论证报告书，作为政府决策重大信访的参考依据。
　　杭州临安市昌化镇许多农民认为杭徽高速公路(临安段)的土地征用标准过低，多年来向有关部门多次反映和交涉均无结果，当时的省委书记习近平在下访临安市过程中，他们向省委书记面对面地反映。邱雪良是当时省领导下访的随访律师，在接访现场，他就土地征用标准、拆迁安置等问题从法律层面向上访群众逐一进行解答，并回答了有关领导的现场法律咨询。有了律师的法律知识支撑，省委书记当场作出批示，要求临安市依据法律，按标准给上访农民进行补偿。这场多年来的群体性上访活动就此息访。 ㈢对行政机关重大项目投资法律框架设计、起草相关法律文书、进行可行性论证； 有的行政机关担负着基础设施建设的重大责任，这些政府项目投资大，投资周期长，涉及法律关系众多，且往往关系到百姓的基本利益。因此，政府项目的法律问题尤为重要。律师顾问组可以作为项目的专项顾问，对政府重大投资项目的法律可行性进行论证，设计法律框架。在项目进行过程中，协调相关各方的法律关系，起草相关法律文书，参与谈判及决策过程。保障项目的依法进行以及政府资金的安全。 ㈣参与基层民主政治建设的制度研究制定工作。
　　农村民主政治和谐是社会主义新农村的重要组成部分，当前农村基层组织之所以弱化甚至瘫痪最重要的原因是缺少一个具有能力的带头人和一个坚强的领导班子，现阶段也的确是一部分先富起来的农民参与村委会主任的竞选过程中在很大程度上有助于改变这种状况。目前基层民主政治建设的关键是政府不应该把这部分先富起来的农民参与“管理民主”过程中而出现的实物化货币化现象简单地定性为“贿选”。
　　当前的形势下，迫切需要的是完善制度建设。律师参与这类制度的制定，可以从以下两个方面进行：一是要完善规范村委会主任的选举工作，建立和完善村委会班子的选举制度，做到乡镇（街道）政府对村委会选举加强监督和指导。严格杜绝当选者利用手中权利进行各种寻租活动，从而变相地把参选当成一种投资行为。建立村委会主任定期向村民代表大会述职及村民代表向村委会质询制度。 二是要把这些带头人“贡献”出来的经济资源成为一个基金会，律师应当建立健全基金会的管理和使用制度，在“贡献”者个人和相关主体的共同协商之下用于村庄和公共产品建设和供应过程。 ㈤组建律师顾问团，把律师参与群体性事件与重大社会矛盾的调解工作列入顾问团的主要职责。 把律师参与群体性事件与重大社会矛盾的法律调解工作列入律师顾问团的主要职责，发挥律师在构建和谐社会中的作用。律师顾问团成立后，在参与行政机关重大行政决策和重要经济活动，当好行政机关法律参谋以及止讼息争、维护社会稳定方面做大量工作。 总之，我国多年公共行政管理工作表明，科学、民主、合法化的行政决策，对于稳步贯彻依法行政和大力巩固社会主义民主法治建设有着非常重要的作用，决策的正确与否，也关系着社会的稳定和经济的稳步发展。决策失误就会引起经济波动和社会震荡造成不可挽回的损失。当前和今后一段期间，我们有理由相信，大量吸收优秀高素质的律师顾问团队进入行政机关参与行政决策过程，将会对大力推进依法治国，完善依法行政起着越来越重要的作用。