环境污染责任保险在我国实行的必要性及问题探析

“一个被称作‘绿色保险’的环境污染责任保险正从理念变成现实。”3月26日，媒体报道青岛市12家企业试点环境污染责任保险，再次引起各界关注这一“绿色保险”。

今年2月，环保部与中国保监会近日联合印发了《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》，指导各地在涉重金属企业和石油化工等高环境风险行业推进环境污染强制责任保险试点。据环保部透露，目前，我国已在十多个省(自治区、直辖市)开展了相关试点工作，投保企业达2000多家，承保金额近200亿元。

“涉重金属企业”等高危行业启动“环境污染强制责任保险”。这一被环保部门和民众寄予厚望的全新手段，能否改变多年来形成的“企业违法污染获利，环境损害大家埋单”的局面？它又将给环保部门、投保企业、承保企业带来怎样的影响？

本期圆桌话题围绕“环境保险”，邀请了法律专家和保险行业共同探讨。

主 持 人：淦丹丹，新法制报记者

本期嘉宾：李春华，广东（深圳）穗江律师事务所律师

名词解释：

环境污染责任保险是以企业发生环境污染事故对第三者造成人身伤亡或财产损失，以及恢复和整治破坏生态环境，依法应承担的赔偿责任为标的的险种。通俗地讲，就是企业缴纳一定的保费，由保险公司来承担环境污染事故的赔偿。

延伸阅读：环境污染责任保险在中国

在发达国家，环境污染责任险已成为解决环境损害赔偿的有效经济手段和主要方式之一。比如，美国针对有毒物质和废弃物的处理所可能引发的损害赔偿责任实行强制保险制度；德国《环境责任法》规定，存在重大环境责任风险的“特定设施”的所有人必须采取一定的预先保障义务履行的措施，主要是与保险公司签订损害赔偿责任保险合同。

在我国，2006年，《国务院关于保险业改革发展的若干意见》明确提出，“采取市场运作、政策引导、政府推动、立法强制等方式，发展环境污染责任保险”；

2007年12月4日，原国家环保总局和中国保监会联合印发《关于环境污染责任保险工作的指导意见》，启动环境污染责任保险政策试点；

2011年发布的《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》再度明确提出，“健全环境污染责任保险制度，开展环境污染强制责任保险试点”；

2012年《国家环境保护“十二五”规划》提出，“研究建立重金属排放等高环境风险企业强制保险制度”。

2013年，环保部与保监会联合印发《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》提出在“涉重金属企业”等高危行业启动“环境污染强制责任保险”。

探讨问题：

1、后顾之忧VS纵容排污

主持人：环境污染责任保险制度的出台，通过转嫁风险，提高污染企业的赔偿能力后，一旦发生环境事故，及时的赔付，无疑能帮助化解受害者和社会公众的不满，解决了企业和社会的后顾之忧。但同时，民众也担心环境责任保险，会否导致简单的“企业污染，保险埋单”，令企业一入保险反而有恃无恐，而最终纵容排污。各位嘉宾，对于环境污染责任保险，你如何看待民众这一矛盾观点？

李春华律师：

在发达国家，环境污染责任险已成为解决环境损害赔偿的有效经济手段和主要方式之一，这说明该保险对于解决环境污染问题的有效性。当然，民众担心这可能会导致“企业污染，保险埋单”的情况，可以理解，但可能性不大。因为环境污染责任保险只是承担企业发生意外污染事故引发的民事经济赔偿，其核心是赔偿第三者的人身伤亡与财产损失，而非责任企业因违法排污引发的行政处罚及刑事责任。如果触犯了国家相关法律规定，污染责任人仍将受到问责，直至追究刑事责任，比如，排放不达标将受到环保部门处罚，罚款并不在保险承保范围之内，必须由企业自己承担，排污企业日常排污费也不在承保范围之内。同时，环境污染责任保险也有免赔条款，如被保险人的故意行为可以免赔。此外，保费可根据企业生产规模和环境风险等级确定，分为多档。保险公司完全可以根据污染企业每年的赔付情况不断调整保险赔率，而污染企业为了降低成本，不致于有恃无恐，否则其缴纳的保险费用会逐年水涨船高。

2、甩手掌柜VS有力补充

主持人：也有观点认为，以前经常有出了环境污染事故后，企业赔不起或者不愿赔，而由国家买单的情况存在，环境污染责任保险的引入可以说是有力补充。但也有民众担心是否将原本应当由环保部门承担的监管职责转移给保险公司，使得环保部门成为“甩手掌柜”？

李春华律师：

这个应该不会。首先，有效的环境污染责任保险制度，能够实现经济和环境的“双赢”。保险可以成为政府和环境责任主体之间的一个市场化的“第三只眼”。保险人基于自身风险控制，必然会积极参与风险与隐患排查。同时，保险以费率与安全环保管理水平挂钩的杠杆机制，能够强化责任主体的内在压力，鼓励参保企业降低污染排放数量和程度。而一旦发生重大环境污染事故，保险参与环境污染治理，既可以为污染受害者提供经济补偿，减少政府负担，也可转移和分散参保企业经营风险，在突发环境事故后提供污染治理的经济援助。第二，环境污染责任保险不会对环保部门日常监管职责产生影响。因为保险公司主要就污染企业所造成受害者损失经济方面的一种赔偿，这取代不了污染企业应该承担的行政责任甚至刑事责任，环保部门的监管职责没有免除，如果监管不到位的话，相关责任人仍然会受到法律的惩处。排污只有累积到一定程度或一次性排放达到一定规模才会引发污染事故，而环保部门的日常监管就是督促企业加强管理，做好风险管控，实现达标排放，防微杜渐避免发生污染事故。目前，环保部门采取在线监控与实地巡查相结合的方式对企业排污进行监督。引入保险后，环保部门监管职责与监督方式不会因之发生变化。通过环境污染责任保险制度，保险公司出于减少自身经营风险的目的，会积极加强对投保企业的监督，这是对行政监管的重要补充，并将会为监管部门等方面提供更为全面翔实的信息，有利于提高预防环境事故的能力。因此，保险公司是环保部门监管污染企业的有益补充，二者不可偏废。

3、市场引导VS强制保险

主持人：有调查指出，在环境污染责任险市场中，信息不对称问题十分严重，由于绝大多数企业不去购买环境责任险，而少数高危行业出于转移风险的想法更愿意购买环境污染责任险，在保险覆盖面较低情况下，大数法则不能发挥作用，难以实现环境风险充分分散和分担。请问，环境污染责任保险在中国到底是该通过“市场引导”还是“强制保险”的方式来推广？

李春华律师：

应该兼采“市场引导”与“强制保险”方式进行推广。环境污染责任险不同于普通保险产品，不能完全采用自主、自愿的纯市场手段来推动，而应将自愿与强制相结合，并加快建立相关制度予以规范。对于少数高危行业（如：一是涉重金属企业。包括重有色金属矿（含伴生矿）采选业、重有色金属冶炼业、铅蓄电池制造业、皮革及其制品业、化学原料及化学制品制造业等行业内涉及重金属污染物产生和排放的企业。二是按地方有关规定已被纳入投保范围的企业，都应投保环境污染责任保险。三是其他高环境风险企业。国家鼓励石化行业企业、危险化学品经营企业、危险废物经营企业、以及存在较大环境风险的二恶英排放企业等高环境风险企业，）实行强制保险，否则不予准入，而对于较轻微污染企业可加强引导，宣传保险的好处。当然，保险公司应该根据企业不同的污染情况确定不同的赔率。

有关部门应强化约束手段，对应投保而未及时投保的企业，环保部门可采取将企业是否投保与建设项目环境影响评价文件审批、建设项目竣工环保验收、排污许可证核发、清洁生产审核，以及上市环保核查等制度执行紧密结合，或暂停受理企业环境保护专项资金、重金属污染防治专项资金等相关专项资金的申请，或将该企业未按规定投保的信息及时提供银行业金融机构，为其客户评级、信贷准入退出和管理提供重要依据。而对按规定投保的企业，环保部门可采取鼓励和引导措施，比如，积极会同当地财政部门，在安排环境保护专项资金或重金属污染防治专项资金时，对投保企业污染防治项目予以倾斜，或将投保企业投保信息及时通报金融机构，推动金融机构综合考虑投保企业的信贷风险评估、成本补偿和政府扶持政策等因素，优先给予信贷支持。此外，地方环保、保险监管部门应积极争取将环境污染强制责任保险政策纳入地方性法规，或推动地方人民政府出台规范性文件，并配合有关部门制定有利于环境污染强制责任保险的经济政策和措施。

在这方面，国外积累了相当经验可资借鉴。如，美国针对有毒物质和废弃物的处理所可能引发的损害赔偿责任实行强制保险制度。德国环境污染责任保险采取强制责任保险与财务保证或担保相结合的制度。德国《环境责任法》规定，存在重大环境责任风险的“特定设施”的所有人，必须采取一定的预先保障义务履行的措施，包括与保险公司签订损害赔偿责任保险合同，或由州、联邦政府和金融机构提供财务保证或担保。该法直接以附件方式列举了“特定设施”名录。名录覆盖了关系国计民生的所有行业，对于高环境风险的“特定设施”，不管规模和容量如何，都要求其所有者投保环境责任保险。法国和英国的环境污染责任保险是以自愿保险为主、强制保险为辅。一般由企业自主决定是否就环境污染责任投保，但法律规定必须投保的则强制投保。

4、保险理赔VS定损之争

主持人：据分析指出，目前我国尚未有统一的环境污染损害赔偿参考标准，保险公司在勘查、定损与责任认定上存在困难，灾害损失风险难以管控，进而影响到环境污染责任保险的费率确定和产品开发。虽然不少保险公司对环境污染责任保险的前景依旧充满期待，但保险公司开展的业务具有一定的保守性。企业和保险公司乃至政府，又该如何规避保险理赔过程中出现的定损之争呢？

李春华律师：

要解决定损之争，应该建立企业、保险公司与政府三方利益协调机制，具体应做到以下几点：

（1）加强法律保障，完善环境污染责任保险的相关立法。建立一个完善的环境法律体系，是环境污染责任保险发展的充分条件。我国现阶段的环境污染责任保险是在立法欠缺的基础上开展的，虽然各级环保和保监部门发布了一些指导意见或工作方案，但从长期发展来看，缺乏法律保障是制约环境污染责任保险的一个关键因素。应在国家和地方立法中纳入环境责任保险的相关条款，明确环境污染责任保险制度建设的强制性方向以及过渡措施，明确环境污染损害赔偿的原则、主体、范围、标准、举证责任、请求权时效等。根据各国环境污染责任保险发展的经验，应该在立法中明确环境污染损害赔偿的标准、举证责任、索赔时效等基本规定，做到有法可依；试点推行强制环境污染责任保险，增加有效投保需求，做到有法必依；完善追责制度，增强投保意识，做到违法必究。

（2）从政策、资金等方面，不断加大对环境污染责任保险的扶持力度。我国目前正处环境污染事故的高发期，单纯依靠商业保险难以持续。环境污染责任保险的推行应有专项资金的支持，不仅要保证推行工作的协调、调度、统筹方面之需，而且要有一定的资金对积极参与的投保企业和保险公司予以适度补贴，毕竟推行初期市场经营风险较大，只有确保参与企业运作良好，才能吸引更多企业参与到环境污染责任保险中来。此外，环保部应该发文明确支持地方的工作，便于地方捋顺关系，协调相关部门开展工作。

（3）加强对投保企业和保险公司的激励机制，给予必要的财税政策支持。在环境污染责任保险开展初期，相关法律和政策体系不完善，投保企业的风险防范预期和保险公司的盈利预期都很难确定，在缺乏必要激励机制的情况下，保险公司的经营风险被增大很多，同时投保企业也会因提交保费增加运营成本而降低竞争力。因此，有必要制定可行的优惠政策，对相关企业予以支持。例如，给予环境污染责任保险参保企业以保费补贴、税收减免等；建立多部门沟通合作机制，建立健全环境污染风险评价、事故勘查、定损理赔、责任认定等制度体系。

（4）完善环境污染责任保险的相关标准，加强产品定价和损害赔付等的指导。目前环境污染责任保险的推广还面临着许多技术性问题，如缺乏环境风险评估方法、污染损害认定和赔偿标准等，这就导致保险公司很难判断并根据企业的环境风险进行产品定价，进而影响到环境责任保险的费率厘定和产品开发。其次，保险公司从保护自身利益的角度出发制定赔偿条款，导致出现赔偿范围窄、免责条款过多等问题，削弱其公益性。因此，环保部门应该会同保险公司制定一套统一的环境污染损害赔偿标准。同时，根据情况需要，将投保企业的历史污染事故损失、污染风险管控能力等方面的真实数据提供保险公司参考，以弥补保险公司在风险评估、标的定价、事故定损等专业环节技术力量之不足。这样，保险公司可以根据一定的标准将环境污染行业细分，既能制定出满足市场需求的条款和充分细化的费率体系，又能牢牢管控住风险。

【 供稿：李春华律师，南昌大学法学硕士，郑州大学法学学士，广东（深圳）穗江律师事务所律师，曾执业于江西（南昌）添翼律师事务所，中华全国律师协会会员。联系电话：13410670837，QQ：1254733239，E-mail:chunhuasuccess@163.com，http://chunhuasuccess.fabao365.com 广告禁扰！】