关于本市落政后代经租侨房处理情况的报告

上海市住房保障和房屋管理局局长 刘海生

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
　　我受市人民政府委托，现就本市落政后代经租侨房处理情况，报告如下：
　　处理落政代经侨房工作历时跨度长、涉及社会关系背景复杂，是一项政策性强的工作。多年来，在市委的正确领导下，市政府高度重视，积极贯彻《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》，多次召开专题会议研究部署。市住房保障和房屋管理局、建设交通委、财政局和市侨办等有关部门坚决贯彻落实中央政策精神，不断探索、创新工作方法，积极稳妥地推进落政代经侨房处理工作。
　　一、落政代经侨房问题的历史由来和主要工作情况
　　对“文革”中被没收的在改造起点以下的原出租（出借）私房，以及在社会主义改造中错改造的出租（出借）房落实私房政策，中央和国家有关部门文件规定，只发还产权，不负责腾退住房。本市在处理时，考虑到一部分出租房在房管部门管理期间，其承租人已发生了变化，为防止出现业主逼迁承租户的现象，1988年下发了《关于“文革”中被没收私房改造起点以下的原出租私房的处理意见》，对发还产权，业主既不能与住户之间建立租赁关系，又不愿将出租部位由房管部门作价收购的，暂由房管部门代为经租管理。由此，产生了落政房屋产权和使用权相分离的问题。据统计，当时全市共有落政代经私房建筑面积7.2万平方米。历年来，通过危旧房改造、市政建设及作价收购等方式已处理落政代经房屋面积约3万平方米。截止2005年2月，本市还有落政代经房屋面积约4.2万平方米，涉及业主790户、承租户1461户；其中，侨房建筑面积约1.1万平方米，占总量的26%，涉及业主133户、承租户273户，分别占了总量的17%和19%。〖HTSS〗主要集中在徐汇、静安、卢湾、虹口、黄浦、长宁等区。
　　近年来，随着住房制度改革的深化，房屋产权和使用权的市场价值逐步显现，落政代经私房的租赁矛盾日趋突出，上访投诉人数逐步增多。主要原因，一方面是业主维权意识日益强化，因强烈要求收回房屋使用权、处分权和收益权而不断上访；另一方面，承租人因租用的落政代经房产不能上市差价换房兑现房屋使用权价值也纷纷进行投诉。
　　为有效化解矛盾，加快处理落政代经私房工作，本市积极探索新思路、新政策。迄今，已先后经历了四个阶段：
　　(一)采取了“三个一点”的处理办法
　　1996年，经市政府同意，在自愿的原则上，采取承租户负担一点，承租户单位和业主各补贴一点的办法，帮助承租户共同出资购买由政府提供的成本价住房，腾退原承租私房来解决租赁矛盾。但从实施情况来看，收效不大，仅解决了承租户3户。其原因，主要在于承租户认为要承担三分之一房价，感到吃亏而不愿承担，致使三方无法协商一致。
　　(二)结合货币化分房的改革思路，重点解决承租户的矛盾
　　将“三个一点”中的承租户、承租户单位、业主三方，改为政府、业主、承租户单位三方，将购置成本价房的方式改为货币补贴的方式，由承租户自行到市场上购房后腾退原承租私房。2001年3月1日市房地局、市财政局、市建委联合发布了《关于处理落政代为经租房产租赁矛盾的试行办法》，并在徐汇区湖南街道进行试点。到2003年11月，共解决私房业主11户，涉及承租户18户，建筑面积580余平方米；其中，侨房6户，涉及承租户10户，建筑面积约342平方米。
　　(三)进一步加大政策扶持力度，缓解承租户单位的出资压力
　　参照动迁货币补偿标准给予承租户补贴，同时，将“三个一点”的方法改为“两个一点”，即由政府和私房业主两方出资，分别承担货币补贴的90%和10%，以此解决承租户单位因经济效益、转制或改制等原因无法出资补贴的问题。2004年，经市政府原则同意后，市房管局反复听取市高院、中院民庭、市委统战部、市侨办、市财政等部门的意见和建议，拟订了相关实施意见。由于考虑到当时本市动拆迁工作出现的矛盾和工作压力，因而该项处理工作先在徐汇区湖南街道华康居委进行试点。
　　(四)加强政策聚焦，优先解决落政代经侨房问题
　　在总结试点工作经验的基础上，2006年1月市房地资源管理局、市财政局、市建交委联合印发了《关于处理落政代为经租房产租赁矛盾的实施意见》（沪房地资政〔2006〕78号），在本市全面推开处理落政代经房产租赁矛盾的工作。2月23日国务院侨办副主任李海峰在上海召开《侨法》执法情况调研座谈会，同年5月18日全国人大常委会副委员长顾秀莲、全国人大华侨委员会副主任张帼英在上海听取《侨法》执法检查汇报，要求以贯彻实施《侨法》为抓手，重点解决落政代经侨房的处理工作。根据指示精神，政府各有关部门加强政策聚焦，市房管局于5月22日印发了《实施意见》补充意见，明确提出了“要按照先易后难，华侨房产优先的顺序，开展落政代经房产处理意见征询和有关的处理工作”要求，进一步加快了落政代经侨房处理工作的进度。
　　到2008年底，本市通过各种方法共处理落政代经房产承租户317户，建筑面积超过1万平方米，分别占2005年全市统计总量的21.7%和24.9%。其中，落政代经侨房承租户103户，建筑面积4741.11平方米，分别占2005年全市侨房统计总量的37.7%和43%。在这103户承租户中，按78号文规定处理的有67户，建筑面积3598.08平方（其中：作价由政府收购36户，1446.95平方米），均超过落政代经侨房处理总量的65%以上；通过动拆迁解决和其他原因撤销落政代经的有36户，建筑面积1143.03平方米。虽然涉及落政代经侨房处理工作的信访件仍占了信访总量的相当数量，但总体来看，前阶段的工作推进起到了积极的作用，本市至今未曾发生落政代经侨房业主集体去京上访的事件。
　　二、处理落政代经侨房工作中的难点和问题
　　落政代经侨房处理工作矛盾错综复杂，协调难度较大，既要维护房屋业主的合法权益，也要尊重历史，维护承租人通过正当途径取得的房屋使用权的合法权益；既要加大政策扶持力度，推进落政代经侨房处理的工作进度，也要兼顾前后左右政策的衔接，防止引发新的矛盾；既涉及国内人员，也涉及海外关系。经分析，要积极稳妥解决落政代经侨房处理工作，目前重点要解决以下三个问题。
　　一是处理落政代经侨房补贴标准与相关房屋动拆迁补偿安置标准差距较大。落政代经侨房是一个历史遗留问题，又与当前的动拆迁工作交织在一起，比较复杂敏感，承租户普遍认为，对他们来说处理代经房产就是被动迁。经徐汇、卢湾等区调查了解，目前同样的落政代经房产和承租户，纳入动迁范围后采取动迁补偿安置方式，实际得到的补偿资金要高出落政代经处理。因此，承租户往往不愿意配合，宁愿等待动迁的户数在逐步增加，对推进落政代经侨房处理工作的影响较大。2008年1月，经市中心10个区落政信访接待了解和回收到的“处理意见征询单”统计分析，在尚未处理的164户落政代经侨房承租户中，要求参照、甚至高于相同地段动迁标准补偿的户数达到73户，占到了总量的44.5%。同时，落政代经侨房处理补贴标准的动态调整机制也未有效建立健全，旧区改造动迁补偿和优秀保护建筑搬迁户安置补偿标准的波动，都对处理落政代经侨房的工作进度带来不同程度的影响。
　　二是处理落政代经侨房工作的资金、房源不足。由于近几年房价的上涨，原定的政府补贴资金缺口逐步扩大。2005年按当时房价测算并经批准的政府补贴资金为3.88亿元，由于政策实际出台实施时间已是2006年，市场房价已经上涨，出现了资金缺口。经2007年7月对原对象的重新评估，即使扣除已处理的落政代经房产面积，还缺少资金5754万元。如果按照2009年1月市场房价作评估，补贴资金缺口将进一步扩大。此外，市已落实的配套房源地段单一，尚不能很好地满足不同区域承租户的购房需要。
　　三是落政代经侨房处理工作缺乏“硬性”措施。房屋拆迁工作依据的是法律，可以采取法律手段强制执行；而落政代经侨房处理工作依据的是政策，缺乏强有力的处置措施。目前，解决落政代经侨房租赁矛盾的办法还是以协商为主，对不愿意接受意见的对象，只能反反复复地做说服和疏导工作，实在做不通工作的，只好暂且放一放，影响了面上处理工作的开展。
　　三、下一步加快推进处理落政代经侨房工作的打算
　　为加快推进落政代经侨房处理工作的进度，3月3日，市政府召开会议进行了专题研究，提出了明确的工作目标和要求，力争用三年时间，在本届政府期限内基本完成落政代经侨房的处理工作，并确定了一位副秘书长牵头，市房管局、市建交委、市财政局、市侨办等政府部门组成一个协调小组具体负责推进工作。会后，各有关政府部门正按照市府专题工作会议的部署积极稳妥地贯彻落实。
　　(一)编制落实三年处理工作计划，突出工作重点。经对2008年底尚未解决的落政代经侨房承租户195户，建筑面积6663平方米的初步分析，至2009年3月底存在二种情况：第一种还不具备处理条件的，主要原因是业主找不到或业主过世、继承人未达成一致意见或尚在海外、继承手续还未办理；第二种是对目前补贴标准不满意，或经协商还未取得一致意见的，我们将把工作重点优先集中到第二种对象，计划通过三年的努力，基本完成第二种对象落政代经侨房的处理工作。第一种对象，待条件具备了及时纳入计划予以解决。
　　(二)研究完善补贴标准。市房管局按照市政府专题会议明确的“补贴标准要根据情况变化作实事求是地研究，在合情合理的范围内进行调整”的原则，在对黄浦区“数砖头加套型保底”的旧改房屋拆迁补偿安置办法试点基地和卢湾区的类似基地，以及优秀历史保护建筑腾退承租户安置情况进行跟踪调研的基础上，初步提出了完善处理落政代经房产补贴标准等有关问题的建议方案，正在会同市建交委、市财政局、市侨办等部门按综合平衡、兼顾各方的原则作进一步的修改完善，成熟后，市政府将抓紧研究审批。
　　(三)落实资金和房源。在资金方面，根据处理经费使用情况，编制2009年度处理落政代经侨房工作资金预算，及2010年、2011年资金计划。对于政府补贴资金缺口问题将由市、区财政部门研究解决。同时，市、区房管局与市、区财政部门要加强联系，依照处理进度，及时下拨资金款项，保证处理工作的正常进行。在房源方面，市房管局要主动与有关区加强沟通协调，进一步落实配套房源，各区不仅从资金上大力支持处理落政代经房产工作，而且要在配套商品房源上给予支持，配套房源有的区自己解决，有缺口或没有的市里帮助解决。同时，从有利于鼓励承租人腾退房屋或业主同意收购的角度出发，可以参照旧区改造动迁中给予动迁对象购买配套商品房的面积控制标准，对承租户购房控制标准做适度的调整。
　　(四)形成工作联动推进机制。在市协调小组的推动下，市区联手、条块结合，共同处理好落政代经侨房工作。针对业主和承租户往往是1：2或1：3的关系，解决一户业主可以同时解决多户承租户的情况，要把工作重心从做承租户工作一个方面转移到同时做承租户和华侨业主两个方面上来。区落政部门要将工作重心前移，在解决问题前，主动先与区侨务部门沟通，取得支持，充分发挥各自的工作优势，一起做好租赁双方的沟通工作。侨务部门多向华侨业主宣传政策，落政部门多做承租户工作，双方共同交流和掌握全过程处理情况，找准工作难点，采取有效方式，加快处理进度。同时，市落政办要会同市侨办等相关部门加大对各区处理工作的指导和推进力度。
　　(五)探索撤销落政代经试点工作。要总结静安区通过法院判决承租户迁让（目前正在做腾退工作）的案例，推动徐汇、卢湾、虹口等区对个别反复上访、要求过高、多次做工作确实无效的当事人，在业主提出申请的前提下，按照处理落政代经侨房产租赁矛盾的安置方案，留出资金和房源，采取撤销落政代理经租方式，由业主通过民事诉讼途径解决租赁矛盾。
　　以上报告，请予审议。