高温立法
时间：2007-07-02 11:36:08 文章分类：律师文萃
成都市东光火柴厂建筑工人陈德辉中暑，因多脏器衰竭，医治无效死亡。
杭州市一位木工因高温户外作业中暑晕倒，从二楼工作平台坠落，被工友送往医院抢救。
以上是两段非常简单的叙述，对于普通人而言只是两个让人心酸的故事，然而对于法律人而言却是两个鲜活的法律案件，我不禁想到，是否有相关的法律可以保护这两位可怜的工人的利益呢？答案虽然是肯定的，但是保护力度却让人有些遗憾。
据了解，我国1960年颁布的《防暑降温措施暂行办法》是迄今为止，我国唯一一部关于高温劳动保护的法规，而且其中并没有具体规定温度达到多少就不能工作，因此，在高温时，政府部门并不能强制企业给员工放假，也不能对企业提出防暑降温方面更高的要求。下面我们就谈一谈这部“唯一的法规”。
《防暑降温措施暂行条例》是我国目前关于高温福利唯一可以参照的规章制度。这部由卫生部、劳动部、全国总工会联合制定于 1960年7月1日的条例，当时国家正进入三年自然灾害，非常困难，因此办法规定的都是十分基础的保障，补贴措施也相当有限。《条例》的适用范围仅仅是工业、交通运输业、建设工地的高温作业和炎热季节的露天作业以及田间作业。《暂行条例》规定：“夏季露天作业工人和农民，应使用宽边草帽或斗笠和白色宽大的服装。对高温作业者和夏季露天作业者，应供给足够的合乎卫生要求的饮料、含盐饮料。夏季田间作业，应在适当地点建立男女分设的简便厕所。 1” 显然，《暂行条例》所反映的是中国半个世纪前的社会状况和经济状况，在当时的条件下，这个《暂行办法》是对劳动者的一种保护和尊重，但我们应该看到，这些规定与时代发展的差距越来越大，与今天的社会发展状况严重脱节，也与当前日益多样化的行业发展和越来越复杂的劳动关系不相适应，根本无法保障劳动者对高温作业说“不”的权利。此外，高温的界定、高温休假、高温补助等等具体细则均未明确。对于一部法律而言，《条例》最大的缺失在于它未规定任何强制性的法律责任，也就是说即使企业不遵守也不会被追究责任，不具刚性的《条例》在实质上仅仅成了一个行政指导文件。当然，高温下的劳动者权益保护并非需要一部专门的法律法规才能调整，《劳动法》或《安全生产法》中的一个或几个条款或许就能解决实际问题。而问题正在于，现行《劳动法》也好、《安全生产法》也罢，关于应对高温作业同样没有只言片语的规定。同时对于现在我国高温立法缺失的情况还有人持有这样的观点，卫生部卫生监督局副局长苏志：“高温是一个职业危害因素，那么它是属于职业危害物理因素中间的之一，那还有低温呢，你比如振动、噪声，这些都属于物理因素，还有射线，这些都属于职业危害因素，但不可能因为职业危害因素，成百上千种不可能针对每一种危害因素都来搞一个条例。现在的职业病防治法有关规定包括还有其他方面有些法律，比如说《劳动法》，这些方面法规实际上都有相关的规定，只是因为高温，它是一个职业病危害因素的危害健康的因素之一，没有专门针对高温这个单一的因素制定的这种特别的规定。” 可见在卫生部门看来，目前我国现有法律中已经涵盖了高温保护的问题。然而，这些分散在《劳动法》、《职业病防治法》等法律之间的原则性规定，在实际的操作中却很难落实。
看到上面这些林林总总的问题和观点，我们不禁要问，为什么一个关系这么多人权益的问题长期被忽视？有人说，这和劳动者的话语权不够大有关。现在城市的脏活、苦活多数由农民工在干，他们找一个工作很不容易，哪还敢在降温防暑方面提什么条件？也有人说这是职责不清闹的。高温立法涉及工伤保险，归劳动和社会保障部门管；涉及劳动安全，则由安全生产管理部门负责；涉及劳动卫生，是卫生部门的事。没有一个部门牵头来管高温作业立法，造成这方面的立法仍然是空白。
劳动者声音不够大，但不意味着他们的权益可以受到忽视。现在我们提倡以人为本的执政理念，怎样保护高温天气下的公民健康，应当是今后政府肩负职责的重要内容。我们不仅要建立高温预警机制，更应该通过完善立法的形式，确保高温天气下劳工的休息权、健康权。
通过对上面的分析，我们不难发现，现在尚没有任何一部法律法规能够适应现在关于高温保护的需要，同时相关的文件对其进行规范的也少之又少。而且在于立法方面也存在着这样那样的阻力，然而这一切都不能成为法律缺失的借口，毕竟我国宪法中明确规定每一个中国公民的合法权利都应该受到保护。
与国家的高温立法悄无声息相比，一些城市在高温作业的立法和制度实践上已然有了一些较好的先例。如济南已在一些工地开始试行“高温假”制度；上海市六部门也在今年联合发出通知要求 38℃以上可以暂停工作。尤为可喜的是，2005年，深圳市劳动和社会保障局在全国率先颁布的《深圳市高温天气劳动保护暂行办法》明确规定：日最高气温达 40℃全天停工；高温作业中暑应认定为工伤……46年后来自深圳的这项立法实践的确让人眼前一亮。然而“高温立法”并不只是一个城市或一个行业、一段时间所需要，在全国范围内，这样的举措还是太少太少。 我下面就高温立法的一些方面说说自己的观点。我觉得目前我国关于高温保护的立法应该从以下几个方面着手：
第一，多高的温度应该停工？
所谓高温停工，就是指当气温达到一定程度的时候，停止工作。那么这个“程度”就成了问题的关键，目前从事室外工作的工人由于高温的最容易出现的就是中暑现象，有关专家2指出：气温接近人体温度或者超过人体温度，那么在长时间的太阳的照射下，它有很容易产生中暑。 由于我国版图相对较大，从南到北横跨了若干个纬度，从而造成了夏天温度的差异，所以不宜制定统一的温度线，应该视各地情况而定，比如深圳就规定3：日最高气温达到 40℃时，当日应停止工作；日最高气温达到 38℃时，当日工作时间不得超过4小时。重庆南岸区政府建议天气预报最高温度在 38℃以上时，除特殊行业外，暂停生产。虽然这两者之间对于停工的气温要求只有2度的差异，但这充分体现了各个地区的不同之处，重庆位于内陆，干旱时有发生而且气候闷热地形又属山城，所以在气温的制定上还要考虑到相对湿度的问题，而深圳地处沿海，夏季虽然温度偏高，但是由于离海较近相对凉爽闷热情况较之重庆要好。 所以在制定温度线的时候应该综合考虑，不宜制定统一的标准，可以以当地的实际情况为标准，设定一个范围，比如可以将高于往年同期气温值为线，向上浮动若干度为标准。例如：重庆夏天最热的7月份的同期气温是 38℃，那么就可以将40度定位高温线，这样在立法上可以将幅度定位 2℃，同时在条文中规定地方行使权利的范围或者允许地方制定相应的应急措施，来弥补由于条文的局限性而产生的问题。第二，谁能拿到高温费及数量的多少？
就目前我国的情况而言，从事户外作业的人一直被大家视为获取高温费的准主体，然而真正能够享受到这一权利的人又有多少呢？我们看一看相关的规定，浙江省发放了《关于调整企业职工夏季防暑降温清凉饮料费标准的通知》，这个标准的对象是机关工作人员机关工勤人员，事业单位及国有企业的职工，还有一些特殊工种的人，比如架线工、压路工等高温、野外作业的人，但是对民营企业并没有强制性的规定。可是现在大部分的高温保护不到位的问题都处在民营企业中，工人几乎拿不到所谓的“高温费”，从而严重影响了他们的身体健康。
所以在立法上应该将利益群体想的更加全面，减少因立法漏洞而造成的公民合法权利的流失。与此同时对于高温费数量的制定也应该参照当地的生活水平而已，不宜一刀切，避免造成利益在实际意义上的不合理。
第三，高温中暑是否应该算是工伤？
在高温环境下工作，最容易出现的问题就是中暑，这个在老百姓看来十分简单的现象却容易出现生命危险，在今年持续高温的情况下，有许多户外作业的工人由于长时间在烈日下工作，出现了中暑的重症现象，甚至有人为此付出了生命的代价。面对这样的问题，我们应该给予劳动者医疗上的保障，如今长时间在高温下工作的大多是外来务工人员，家庭经济条件差是他们的主要特点，一旦出现了因中暑造成受伤或者死亡，对于他们乃至他们的家庭而言都是致命的打击。
所以基于以上的问题，将中暑列入工伤的范畴可以解除这些工人的后顾之忧，更加有利于其安心的工作。但对于工伤的标准应该有一个明显的界限，因为就中暑本身而言，一般意义上的中暑是对生命没有直接危害的，而且属于夏日里时有发生的现象，针对这个特点，应对于中暑的程度有所要求，比如中度、重度中暑需要送医院医治的应当列入工伤的范畴。这样一来，避免雇佣双方之间纠纷的发生。
第四，高温停工或者限制工作时间期间工资的支付多少？
现如今是一个经济告诉发展的时期，同时各种各样的竞争也充斥在整个社会中，作为经营者为了能够在这样的浪潮中立于不败之地，就会最大限度的加强自己的资本原始积累，一些商人就会挖空心思的节省开支，于是乎各种以高温停工或者工时过短为借口克扣工人工资的现象屡屡发生，为了遏制这样的情况，深圳市规定4相关用人单位每年7月～9月以每人每月不低于150元的标准发放高温保健费，停工1个月内，员工将拿到标准工资的80%。我认为深圳市的规定对解决这一问题提供了有力的保障，所以在立法中将相关费用的加以详细的规定是十分必要的。对于相关费用的具体数额，应该按照当地的实际经济水平而定，不宜制定统一的标准，对于不同的行业也可做出不同的规定，切实做到人性化立法。使得工人和雇主之间能够实现各自利益的最大化，实现立法公平公正。
第五，高温事故的相关管理部门是谁？
正所谓每一部法律能够成为独立的个体，前提是有自己的调整对象，如今我们已经确定了高温立法调整的范围，那么就应该有一个专职的监督机构来推动这部法律的实施，同时管理惩治违反规定的人或事。就目前而言，我国尚没有一个专门的机构或者组织承担这一责任，所以应该组织一个相对独立的部门对这一事务进行管理。同时在立法中应该赋予它一定的权利，也要规定相关的义务。此外为了避免部门内部办事拖沓的情况发生，还应该委派上级部门对这一组织进行监督，所谓受上级监督、对上级负责，形成一套完整的管理体系，对于高温事故管理部门内部出现的不和谐的音符，应该及时处理，对于违反规定的人和事要严查，必要时进行行政处罚，涉及刑法范畴的，交由公安机关处理。从而更大限度的落实高温保护法。
第六，如何惩罚违反规定的行为？
通过我们对于《防暑降温措施条例》的分析，发现它其中最主要的问题就是没有规定任何强制措施和法律责任，这是对于一部法律而言最大的硬伤，为此我认为在高温立法中应该制定相关的条文，不能将其写为一个行政文件，而应该有切实可行的办法，同时还要注意惩罚的力度和方法，比如可以将惩治措施分为行政处罚和对工人的赔偿两部分，同时将行政处罚的定为降低该企业或者是公司的信誉度等并记录在册，而对于工人的赔偿相对提升，同时由行政机关监督，必要时强制执行。这样可以将权利受损的工人最大化的得到经济上的赔偿，充分体现对于合法权益的保护。同时可以免去因诉讼而给工人带来的各种各样的烦恼，降低法律成本。
以上是我对于高温立法的一些拙见。但是高温立法并非如我所说如此简单，目前最大的难题是，因为各地情况不同，各个工种实际情况不同，很难制定一个通用的高温法。
我国是一个民主法治的社会主义国家，从1954年新中国的第一部《宪法》颁布以来，虽然经过了几次修宪，但是保护人民的合法权利一直是宪法的核心内容，我们国家是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切利益都是属于人民的。作为立法机关，它的首要任务就是尽最大的努力，从制定法律的角度出发，尽可能为公民的每一项合法权利都提供完善的法律依据，从而最大限度的保护大老百姓的权益，使得我们的公民在行使自己的权利时能够有法可依，不至处于有理无据的尴尬境地。从目前的现状看，高温立法可以说是我国在立法体系上的一个漏洞，虽然并不是完全没有法律依据，但是对于一个政治经济文化都在飞速发展的国家而言，一部相对滞后脱离实际生活的法律，无异于是我们国家发展道路上的拦路虎、绊脚石，如果不能及时清除这些隐形的“路障”，很有可能会影响我们今后的发展，同时也会给我们的人民带来很多经济上的损失，进而影响我国的法治进程。
作为炎黄子孙的中国人，作为有着坚强意志和铮铮铁骨的华夏儿女，虽然我们已经习惯于“战高温，斗酷暑，向高温要效益”。但实质上，这种“与天斗，其乐无穷”的唐吉柯德式的惯性思维方式，仅仅考虑了积极进取的精神上的一面，而没有认识到，这样做是以牺牲人最宝贵的生命健康为代价的。宪法作为我国的根本大法，它将每个公民的合法权利放在第一位，这种牺牲显然不符合它的要求，所以高温立法势在必行。
在全社会都在倡导人性化关怀、建立和谐社会的今天，在社会竞争压力巨大，多少人一岗难求的今天，又有多少人能够有勇气为维护自己的健康权，而勇敢地放弃“高温作业”呢？频繁的高温接踵而至的热浪，呼唤高温休假的刚性、强制性的声音不绝于耳，高温成灾害不但考验着一个国家的法制，也在考量政府和社会的应急保障能力。其实许多城市管理问题并非需要专门的法律才能解决。热浪灼人，公交站台酷热无“挡”、公交座椅滚烫难挨……为市民撑一把伞、种一排有荫的树，并不那么困难。除却在立法上为辛勤的劳动者撑起一把“遮阳伞”，更多的应体现在日常行政管理的点点滴滴之中。希望立法机关和行政部门能够充分做好自己的本职工作，切实站在老百姓的立场上想群众之所想、急群众之所急，无论将来的温度有多高，都能在炎炎夏日中为劳动者送来一阵清风，带来些许凉爽。
