许林:关于我国湿地保护立法的思考

关于我国湿地保护立法的思考

Reflections on Chinas Wetland Protection Legislation

徐林

【摘要】湿地与海洋和森林一样，被认为是地球上重要的生命支持系统之一，其在生态安全体系中的作用不可替代。但我国目前的法律法规未将湿地作为一个整体进行保护。本文通过分析我国现有有关湿地保护的法律法规存在的问题，说明我国在湿地保护方面需要制定一部法律位阶的规范性法律文件。

【关键词】湿地保护；立法；必要性
【全文】
　　湿地是陆地表层独特而重要的生态系统，与森林、草地、农田生态系统共同维系着陆地表层生物多样性和生态平衡，是功能独特、不可替代的自然综合体。湿地具有涵养水源、消减洪峰、调节气候、净化环境、提供野生动植物生境、提供资源和休闲观光场所等生态环境与社会服务功能，是人类共同的财富。[1]湿地是如此重要，但是根据相关湿地保护部门反映的情况表明当前我国存在湿地面积减少、功能退化、污染严重、利用过度、生物多样性减少等问题,而造成这一结果的主要原因就是而没有专门的法律法规，缺乏鼓励湿地保护和限制无序开发的条款。因此建立有关的湿地保护的法律法规已成为许多专家学者们疾声呼吁之事。
　　
　　一、我国湿地立法现状
　　
　　在国际条约方面。1992年1月国务院决定加入《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》（简称《湿地公约》），明确由林业部负责组织、协调履约工作。同时，吉林向海、黑龙江扎龙、江西鄱阳湖、湖南东洞庭湖、青海鸟岛和海南东寨港成为中国第一批国际重要湿地。[2]
　　
　　在法律法规方面，在加入《湿地公约》之前，我国对于湿地的保护主要是通过保护湿地各组成要素（如水、野生动物等）从而间接对湿地进行保护。这些保护资源的法律主要包括：《宪法》、《环境保护法》、《森林法》、《野生动物保护法》、《水污染防治法》、《渔业法》、《海洋环境保护法》、《土地管理法》、《水法》、《水土保持法》、《海洋自然区管理办法》、《水污染防治法细则》、《陆生野生动物保护实施条例》、《水生野生动物保护实施条例》、《自然保护区条例》、《基本农田保护条例》等。
　　
　　在现有有关法律法规中，湿地的概念还没有被明确的定义。 “湿地”二字只出现在以下几处：《自然保护区条例》第10条第3款：“具有特殊保护价值的海域、海岸、岛屿、湿地、内陆水域、森林、草原和荒漠”应当建立自然保护区”；《海洋自然保护区管理办法》第2条中规定，包括保护对象在内的“一定面积的海岸、河口、岛屿、湿地或海域”为需要进行特殊保护和管理的区域。第6条第4款规定“具有特殊保护价值的海域、海岸、岛屿、湿地”应当建立海洋自然保护区；以及1999年修订的《海洋环境保护法》中对“滨海湿地”的保护的规定，及附则中对该概念的具体解释。
　　
　　在地方立法方面，继2008年宁夏出台了湿地保护条例后，全国完成地方湿地立法的省（区）已达到8个，管辖范围超过了国土面积的30％，还有部分省（区、市）正在制订之中。[3]
　　
　　目前，国家林业局《中华人民共和国湿地保护条例》已于2008年10月20日经国家林业局局务会议通过，征求相关部门意见后，报国务院法制办。[4]
　　
　　二、现行湿地立法主要存在的问题
　　
　　（一）现行立法未将湿地作为整体进行保护，不利于湿地的保护。
　　
　　湿地作为一个生态系统，由生物要素和非生物要素两大部分组成，具体包括了湿地植物、湿地动物、湿地微生物、水、地貌、土壤、气候。在过去，人们只是将湿地作为水、土地、生物等要素的组合，而没有将湿看作一个整体来进行保护。对于湿地的保护主要依靠相关的环境保护法律以及其他资源保护或污染防治的法律法规，如《森林法》、《野生动物保护法》、《水污染防治法》、《渔业法》、《海洋环境保护法》等。
　　
　　由于这些法律针对的是大部分地区的森林、水污染防治等的自然资源保护以及污染防治，并不特别针对湿地这一特殊的生态系统的保护，在保护方式上没有体现湿地的特殊生态状况。因此在利用这些法律对湿地各要素进行保护时，可能出现不利湿地保护的情况。
　　
　　例如，在实践中，“由于没有专门的湿地法规，管理者只能套用相关法律法规，这样就必然会或多或少出现适用性偏差的问题。如对于毁坏红树林的违法行为，林业主管部门只能根据《森林法》对其做出处罚，依据《森林法》第39条及44条的规定，让其进行补种及处以盗伐林木价值3倍以上5倍一下的罚款或处以毁坏林木价值1倍以上5倍以下的罚款，按如此条款处罚，由于红树林的价值不能像木材一样按其经济价值来衡量，所以对违法者的处罚必然会出现过轻的问题，从而达不到对毁林者进行惩戒的效果。”[5]
　　
　　再比如“如《水污染防治法》中规定的排污浓度适合一般的水体保护，在通常情形下，依此排污不会产生大的问题，但却可能对某湿地极其脆弱的微生物系统造成致命威胁，从而影响到整个湿地系统。”[6]
　　
　　（二）现有法律法规有关湿地的土地属性规定，不利于湿地的保护。
　　
　　根据《中华人民共和国土地管理法》第4条的规定，土地分为农用地、建设用地及未利用地。湿地除了小部分属于农用地外，大部分属于未利用地。又根据《中华人民共和国土地管理法》第38条的规定，国家鼓励单位和个人开发未利用地。因此，在现实中，人们未重视湿地的生态价值，而对其进行无序的开发，导致天然湿地面积不断减少，生物多样性遭到破坏，湿地污染加剧，湿地系统的生态环境逐渐恶化。
　　
　　（三）由于现有湿地概念模糊、湿地管理边界的不确定性、监督机制的不健全造成现有法律法规对湿地保护存在多法竞合，管理混乱的问题。
　　
　　由于缺乏统一的湿地保护法，现有湿地概念模糊、湿地管理边界的不确定性、监督机制的不健全，因此在湿地保护问题上，存在法条竞合，管理混乱的问题。
　　
　　行政实践中，某块海域若刚好处于红树林保护区的范围，那么在对该片海域进行管理时就会发生适用《中华人民共和国海域使用管理法》和适用《中华人民共和国自然保护区管理条例》的法条竞合的情况。由于各法的立法目标和理念不同，必然导致在某些具体问题上的处理方式的不同。
　　
　　此外，由于缺少统一的湿地保护立法，因此目前对湿地的保护都是根据湿地的各部分资源进行保护。但由于不同资源由不同机关管理，在湿地管理上，往往导致各司其职、各行其是。这不仅不利于湿地整体之保护，有时甚至会加剧破坏。“如为土地管理部门所欢迎的垦荒造田、围湖造田等开发耕地的行为可能对湿地造成致命威胁。又如渔政管理部门赞同的渔业规模养殖又可能对湿地水质造成严重破坏，或者威胁其他水生生物的生存。湿地立法的紧迫性。”[7]
　　
　　（四）有关湿地保护的相关机制尚未建立
　　
　　湿地保护除了要有有关湿地保护的禁止性规范，还需要有诸如湿地生态补偿、湿地环境影响的评价制度和资源开发准入制度等相关机制的配合。
　　
　　湿地作为一个生态系统，其具有各种不同的资源。这些资源不仅具有生态价值，还具有经济价值。并且湿地自古以来就是人们从事农耕牧渔的重要场所。因此若对湿地进行严格保护，自然会影响到依靠湿地生活的人们的生活，从而也就需要在对湿地保护同时，对以湿地为生的人们进行相关生态补偿，对湿地资源的开发实行准入制，以及建立其他一些与湿地保护相配套的制度。
　　
　　三、对我国湿地立法的思考
　　
　　上述我国在湿地保护立法方面的问题，很多专家学者及湿地保护单位都已经认识到了。这些年很多地方都加强了对湿地保护的地方性立法。目前国家林业局也还制定《中华人民共和国湿地保护条例》报国务院法制办，但是笔者认为仍应当出台一部专门的湿地保护法律对湿地进行保护。理由如下：
　　
　　（一）湿地是具有独特功能的生态系统，在我国实现可持续发展进程中具有重要的国家和区域生态安全的战略资源地位，应由位阶高的法律对其进行保护。
　　
　　“湿地是一种多类型、多层次的复杂生态系统，具有水陆过渡性、系统脆弱性、功能多样性和结构复杂性特征，支撑着独具特色的物种和较高的生产力。在现存的天然湿地中，至今未遭到人类强烈开发的湖泊、沼泽和河流，基本位于我国中西部生态脆弱地区，这些湿地仍面临不合理开发的巨大威胁，一旦破坏，结果将导致我国西北内陆干旱区湖泊的迅速萎缩、碱化，湿地丧失等，加剧该区域的生态环境的恶化。此外，东部地区湖泊、河流等的污染和富营养化，已成为公害；长江中游河湖的快速淤积与天然湿地的过度开垦，直接为调蓄防洪带来很大的隐患。海岸带湿地开发秩序混乱，布局不合理，近海域的污染和赤潮等，使海岸生态系统遭受破坏，生物多样性下降。保护我国湿地，不仅是我国生态环境建设的重要任务，更是维护国家生态安全的强制性义务。”[8]
　　
　　湿地不仅具有许多重要的社会、经济功能而且还有多种生态、环境功能，，特别是湿地能降解水体污染和保护生物多样性，所以湿地又被誉为“地球之肾”。国际上通常把湿地与海洋、森林并称为地球三大生态系统。在我国已经有《海洋环境保护法》、《森林法》，但是还没有《湿地法》。湿地在生态方面具有重要的保障国家生态安全的作用，其重要性，足以需要一部与其重要性相匹配的法律来对其进行保护。并且这不仅有利于将湿地作为整体进行保护，也能体现湿地的重要生态价值。
　　
　　（二）有利于湿地保护的稳定性和制度化。
　　
　　法律属于效力位阶仅次于宪法的规范性法律文件，其制定、修改都有严格程序，故具有很强的稳定性。湿地作为一种重要的生态资源，对其保护应是持久的，因此用具有较强稳定性的法律对其保护进行规定，有利于湿地保护的制度化以及该制度的持续性和稳定性，也有利于湿地相关制度的持续稳定性。
　　
　　（三）有利于明确湿地的土地用途属性，从而有利于湿地的保护。
　　
　　如前所述，根据现有的土地方面的法律，目前我国湿地除了小部分属于农用地外，大部分属于未利用地。对湿地未利用地的用途属性的界定，无法体现湿地特有的生态价值，不利于湿地保护。因此需要有法律位阶的法律特别规定湿地的土地用途属性，以解决目前湿地被无序开发利用等问题。
　　
　　（四）湿地保护有其特有的保护对象，立法目的和基本原则，无法被其他有关资源保护法或污染防治法（如森林法、水污染防治法等）所包含，为避免对湿地保护在同一问题上的多法竞合或他法保护不利，因此需要有与其他有关资源保护或污染防治法同等位阶的规范性法律文件对其进行保护。
　　
　　湿地的保护对象其他自然要素的保护法律保护对象虽然存在交叉，但仍有不同。若将湿地作为一个整体看待，水、野生动物，红树林等都只是其要素，根据现有法律对其中每一部分进行单独的保护，并不都能有效地对湿地进行保护。湿地中的水不是普通地方的水，由于湿地生态系统的脆弱性，对其污染控制要较其他地方更加严格。湿地中的红树林也不能等同于一般的树木。因此现有的用相关单行法来保护湿地的做法无法达到对湿地进行整体保护的目的，也无法体现湿地的整体生态价值。各类资源法的规定是从其资源的普遍情形出发而非特别针对湿地系统的特殊性，故而若用一般性资源保护的标准和规定对湿地进行保护可能不能达到保护湿地的目的。
　　
　　因此，只有制定一部法律位阶的保护湿地的规范性法律文件，才能将湿地作为整体进行保护，才能将其特有的保护对象，立法目的和重要原则等内容在其中一一体现。并且，也只有制定这样一部法律位阶的保护湿地的规范性法律文件，才能结束用现有的法律法规对湿地进行保护时，可能出现的多法竞合的局面，以及用其他资源保护法及污染防治法无法达到对湿地完全保护的情况。
　　
　　（五）有利于明确湿地保护管理边界，促进湿地管理部门统一明确权责,协调机制。
　　
　　湿地作为一个生态系统，具有多种资源。对这些资源管理若无明确的规定，必然导致管理上的混乱。但由于现有法律上的湿地概念模糊，因此湿地保护管理边界混乱。又由于“每个要素分属不同的管理部门，部门之间争权夺利现象时有发生，协调行动比较困难” [9]，因此，我国需要建立一部专门的湿地保护法来对湿地保护的行政权能进行统一的安排，对“重点地区建立以区域为单位的统一管理机构，赋予相应的权力 ”[10]，从而避免因部门之间、行政区等原因造成的权力分割和管理真空。
　　
　　（六）有利于保护公民在湿地方面的合法权益。
　　
　　公民在湿地方面的利益包括两方面的利益。一方面的利益是公民在湿地上的生态方面的利益。另一方面的利益则是湿地能提供给人们的经济上的利益。
　　
　　对于保护湿地在生态方面利益的重要性，前面已阐述很多了，此处不再赘述。此处需要进一步说明的是，若能在法律中明确规定人们对湿地的生态利益方面的权利，当湿地遭到破坏时，公众才有可能运用法律手段对其在湿地上的生态利益的损失进行救济。
　　
　　另外，在保护湿地的生态利益的同时，也应对那些依靠湿地生存的人们由于无法再利用湿地获得经济上收益而遭受的损失进行补偿，并妥善安排其生产、生活。湿地的开发和利用也应有相关的科学的制度。这些内容都需有一部湿地保护法律进行规定，使其制度化，从而才可以指导法律位阶以下的规范性文件对这些制度再进一步具体规定，达到切实保护公民在湿地方面的合法权益的目的。
　　
　　（七）有利于公众参与湿地保护，
　　
　　目前公众对湿地的重要性还认识不够，除了要加强对公众湿地保护方面的科学教育外，还需要制定高位阶的湿地保护法律来引起人们对湿地问题的重视，唤醒人们的湿地保护意识。
　　
　　四、结语
　　
　　长期以来，由于人口持续增长和经济快速发展，我国人口与资源、环境之间的矛盾日益尖锐，大量的盲目开发改变了湿地功能、用途，其不合理利用湿地使得湿地保护形势日益严峻。而湿地保护立法上的空白，以及缺乏与湿地保护相关的配套制度，是导致我国湿地面积减少和功能退化的重要原因。因此应尽快制定一部既能充分体现湿地生态价值，同时又能保护人们在湿地上相关利益的法律，从而实现湿地保护的有法可依。
【作者简介】
徐林,女,福建仙游人，福州大学法学院环境与资源保护法硕士研究生。
【注释】 陈求稳：《我国湿地立法的科学支撑》，《法治论丛》，2006年 05期.
中国湿地保护大事记(1992-2006)，人民网天津视窗，http://www.022net.com/2009/1-22/493643322262733.html，2009-6-1.
马广仁在全国湿地保护管理工作处长会议上的讲话，中国白洋淀湿地自然保护区，http://www.bydsd.com/Article/NewsA/2009-01-07/Article_20090107121550.html ，2009-6-1.
刘伟平、阮云秋、张健华、周冬良：《湿地保护调查与立法思考》，《湿地科学与管理》2006年01期.
钱水苗、巩固《我国湿地保护立法初探》环境保护 2004年第10期.
《中国湿地保护行动计划》, 豆丁网，http://www.docin.com/p-95072.html.
吴志刚：《国外湿地保护立法述评》，《法治论丛》，2006年 05期.