市管县体制违反宪法

  摘要：

   市管县体制，就是从上世纪八十年代开始实行的地级市管辖县（包括县级市）的行政管理体制。近几年以浙江的义乌为改革典型，县的许多事项越过地级市而直接面对省，此举被称之为“强县扩权”。强县扩权虽使市管县体制有所松动，但离宪法的规定还差的很远。根据宪法的规定，县本来就是应该由省直辖的。故不应该仅仅强县才能扩权，而应该所有的县都要恢复其被地级市剥夺的权利。目前，对于这个方面的改革，不应仅仅停留在经济体制和行政管理的层面上，而应上升到遵守宪法的高度，直接否定市管县体制的合法性，确认市管县体制的违宪性，宣布在全国取消市管县体制。

  我国宪法第三十条规定：“ 中华人民共和国的行政区域划分如下：
  （一）全国分为省、自治区、直辖市；
  （二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；
  （三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。
  直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。 ”
  第九十七条规定：“ 省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表由下一级的人民代表大会选举；县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举。”

  由此可见，第一、我国行政区划分省、县、乡三级，没有在省和县之间加上“地级市”的区划；第二、市分为设区的市和不设区的市，并没有“地级市”和“县级市”的不同级别设置；第三、只规定直辖市和较大的市可以管辖县，没有规定其他的市也可以管辖县；第四、没有规定直辖市和较大的市除了可以管辖县以外还可以管辖市，更没有规定其他的市（包括设区的所谓地级市）也可以管辖市。综上，市管县的宪法依据仅限于直辖市和较大的市，而市管市则没有任何宪法依据。

  从宪法上看，直辖市北京、上海、天津、重庆，除了管辖其区域内的区之外，还可以管辖其区域内的县。较大的市也有这个权力，既管区也管县。那么，什么样的市可以称作较大的市呢？除了有一定的人口数量指标外，按照《立法法》的规定，较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。而除上述之外的其他的（地级）市，无权管辖县（县级市）。

  在实践中，市管县基本上都是以“代管”的面目出现的。许多省为了规避违宪之嫌，下文称某县（县级市）由某（地级）市代管。但在具体实施时，所有的代管都变成了实质性的管辖，所谓代管和管辖已经没有任何区别了，仅仅是文字游戏罢了。

  最早出现代管这个提法的是《中共中央、国务院关于地方政府机构改革的意见》（中发[1999]2号）。这是一份文件，是中央的“意见”，并没有对代管作出具体的、科学的定义，该文不具有普遍遵守的宪法效力。由于此后没有任何法律文件出现代管这个词，可见立法机关至今并不认可代管的法律效力。

  如果说，市管县体制在开始实行的时候还发挥过一定的积极作用，即所谓“市带县”，而随着时间的推移，其积极作用越来越小。近年来，这种体制已经越来越暴露出其严重的弊端，应当引起足够的重视。

  1、行政管理成本大大增加。代管市虽然经济上不行，但领导班子配备齐全，各种官员一个不少，即所谓麻雀虽小，五脏具全。重复开会的问题也很突出，县的领导既要参加省里的会议，又要参加代管市的会议，造成人力物力的浪费。 

  2、制约和束缚县的发展。代管市为了自身的利益，经常干预县里的大项目投资。有的县历史悠久，交通便利，向来是一个地区的商贸中心，而代管市城区在人口流动量上却不及这个县的三分之一。因此，原来许多特快列车都在该县火车站停靠。但代管市为了其地级市的形象，要求大部分列车停靠代管市站而不停县站，造成大量的该县本地人和外地客商的出行不便，影响了这个大县的商贸发展。

  3、越级征税，削弱了县的财力。按照《税收征收管理法》以及相应的法律、法规规定，企业营业税、资源税、增值税、所得税等税种均应向所在地主管税务机关申报缴纳，即属地征税，且不准擅自改变税收征管范围和入库预算级次。有数据显示，有的代管市从县里争夺的属地税收不计其数。 另外，还有环境污染费、城市维护费、河道维护费等，全部直接收至代管市手中。

  4、蚕食县里的自然资源。有一个代管市为了开采县里的煤矿，急功近利，破坏性的无序开采给县的自然环境带来了严重的危害。先是使得该县境内地面裂缝，土地塌陷，大量肥沃的良田几年间变成了片片沼泽或零星的小湖泊，而后造成了工业废水在排泄的过程中从裂缝中流入地下浅水层，导致地下水质污染严重。

  以上所列市管县的弊端，仅是一个小的侧面。在全国各地，类似的实例很多，限于篇幅，本人不一一列举。另一方面，仍就上述个案来说，中央的《批复》是“省直辖”，省里的《通知》却改成了“某市代管”。对此改变，省人民政府既没有解释为什么，也没有经过一定的法律程序，剥夺了群众的知情权，有违法嫌疑。该县群众认为，为了代管市这个庞大机构的运转，省里便将经济条件较好的县划给它管辖，叫做“以县带市”。这事在当地传为笑话，这使得这个县和代管市的关系变得微妙起来。自那时开始，这个县民间一直没有停止要求省直辖的活动。

  但是现在令人不解的是，在市管县体制的弊端显而易见，许多有识之士包括人大代表已经呼吁取消这个体制的时候，有的地方却竭力维护这种体制，利用国家公权力打压民间要求省直辖的诉求，甚至以莫须有的罪名将积极主张省直辖的公民关进监狱。有关地方的这种做法，与党中央提出的深化政治体制改革的大方向相违背。

  综上所述，在我国许多地区已经实行多年的市管县体制，在实践中弊病极多，在法律上违反宪法，是到了彻底改革甚至于取消的时候了。