改革市县体制 完善省域内行政区划

改革市管县体制　完善省域内行政区划
以江苏省为例的初步探讨

　　江泽民同志在“七一”讲话中指出：“无论什么样的生产关系和上层建筑，都要随着生产力的发展而发展。如果它们不能适应生产力发展的要求，而成为生产力发展和社会进步的障碍，那就必然要发生调整和变革。”当前，我国正处于从计划经济向市场经济的转型时期，城市化已进入加速发展阶段，城市化水平已达到36％以上。经济体制、社会结构和地域结构正在发生着重大而深刻的变化。推进省域内行政体制的改革和创新，实行省直接领导县的管理体制，对于加快省域经济社会发展、优化区域发展格局、加强跨区域经济合作、迎接都市圈发展时代的到来等等，都具有重大而深远的意义。

    一、市管县体制的由来——历史演进

　　我国的地级政区始于东汉，至今已有1700多年的历史。但是，它不如县制那样稳定，时设时废，虚虚实实，名称变更也颇频繁。中华人民共和国成立后，虽然宪法规定全国行政区划分为省（自治区、直辖市）——县（自治县、市）——乡（民族乡、镇）三级，但实际上有部分地方沿袭了“专区（地区）”制度。1982年，中央决定改革地区体制，推行市领导县体制，并以江苏为试点。1983年1 月，国务院批准江苏省撤销所有地区，地区所辖各县划归11个市领导。之后，全国各地全面推开。截止2001年底，全国共有地级行政建制332个，其中地级市265个，占地级行政建制的80%。地级市领导县的数量占全国总数的70%，人口占总人口的80%以上。我国多数地方的行政区划层级目前实际上由虚四级变为实四级。管理层次之多为世界各国之首。

    二、市管县体制的利弊——实证研究
　　
    市管县体制是在从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中产生、发展的，有其历史的必然性。这一体制在密切城乡关系、加强城乡合作、促进城乡一体化等方面起到了积极的推动作用。

　　市管县体制已经实行了近20年。在长期的实践中，市管县体制显现出其利弊共存的特点。综合国内学者的意见，结合自己的认识，我们认为，市管县体制之利主要在于：

　　——加强了行政管理。在实行计划经济体制和交通不便、信息交流相对困难的情况下，省如果直管县，其管理幅度过大，管理负担过重。在省、县之间增加地级市这个层次，确实起到加强管理的作用，适应了计划经济条件下强化管理的需要。

　　——发挥了市带县作用。把与城市具有密切经济联系的农村划归城市统一领导，有利于打破城乡分割，实现城乡生产要素的合理配置，有利于城市工业向县域的扩散，有利于发挥城市对县域经济发展的其他支持作用。事实证明，这种管理体制促进了行政管理体系与经济组织体系的大体重合，有利于运用行政力量推动经济改革与组织经济活动。

　　——形成了经济合力。扩大市的管辖权，增加市域规模和经济总量，有利于提高城市知名度，有利于广泛开展对外交往，扩大招商引资，在更大范围内集聚和配置生产要素。

　　——统一了城乡规划。市管县，有利于形成以中心城市为核心、以市域为腹地的城镇体系，有利于中心城市自身的发育、成长、壮大，从而辐射和带动区域经济社会的发展，有利于城乡交通通讯等重大基础设施的统一规划和建设，从而实现区域发展格局的优化。

　　市管县体制之弊则主要在于：

　　——降低管理效率，提高管理成本。增加和强化地级行政层次，不仅影响信息传递的速度和效率，而且在政治体制改革滞后、政府职能没有根本转变的情况下，增加行政层级反而可能加剧城乡之间的矛盾。省管县比较宏观，县的自主权和回旋空间都比较大，在市领导县的体制下，市对县是全方位的具体领导，县的自主权比较小。另一方面，在市管县体制下，过分倚重行政力量往往容易导致资源配置成本增高、效益降低，政府管了不该管、管不好的事，也阻碍市场经济发展主体的形成。增设一个地级行政层次，造就很多机构和公务人员，更多的财力要用于人头、用于“吃饭财政”，而且这些人还要消耗更多的其他可见和不可见的资源，增加社会负担，加大了管理成本。

　　——职能定位不清，市县竞争加剧。地级市职责不明。省级政府基本以宏观管理为主，多制定政策，县级政府以微观管理为主，多执行政策。地级市既不是宏观也不是微观，职能就是两头各拉一点，即从省里下放一点，从县里上收一点。县级政府长期以来一直是拥有较高自治能力的组织，而地级市这一层次管理一旦由虚到实，便使不少县级政府的权限上收，影响和干扰了县级政府发挥其自治权能。由于市县财政体制的相对独立，市县成了两个相对独立的发展主体，在市场经济背景下，市县在经济发展中必然是竞争多于合作。其结果往往是县（县级市）被统得过死，缺乏应有活力。

　　——主动辐射有限，带动作用不强。地级市对县域发展，虚的指导多，实的投入少。其主要精力放在市区、郊区和开发区，对辖县的县城建设、港口开发、开发区建设和招商引资等，并不十分关切，甚至不介入、不投入。如沿沪宁线的一些中心城市对辖区内长江岸线港口的开发和沿江产业带的培育并不热衷，就是例证。市领导县体制无法真正发挥城市的中心作用。如果市本身的经济实力不强，就管不好县，必然出现“市刮县”现象，市为了自己的发展而损害所辖县的利益；如果市、县发展水平相当，往往造成二者的不公平竞争，行政管理的上下级关系和经济发展的伙伴关系则难免滋生矛盾，往往挫伤县域经济发展的积极性；当然，如果市的势力远远强于所辖县，在城市与区域发展的内在规律作用下，即便没有市管县体制，县域经济发展也自然会接受中心城市的辐射。

　　——管理幅度不均，有悖管理原则。经济发达地区城市数量多、规模大，市领导的县数量少；经济欠发达地区城市数量少、规模小，市领导的县数量反而多。这与行政管理原则是相悖的。不少地级市管理范围太小。一般来说一个省管理15-25个左右地级市，一个县管理20-30个左右乡镇，但多数地级市只管4、5个县。管理的幅度过小，就会驱使管理事务繁琐化，各种“考核”、“创建”、“达标”层出不穷，增加基层的管理负担。

　　——实行城乡合治，违背国际惯例。由城乡合治走向城乡分治，是各国行政管理的一个客观规律。城市和农村是有着质的差异的两种完全不同的地域，在人口的结构、密度、流动性，产业结构、产业集中程度，以及社会组织结构、社会管理结构等方面，都有着极大的差异，农村的生产和管理分散性、季节性强，城市二三产业特别是服务业集中，能量流、物质流、信息流大，因而对基础设施的需求量远远大于农村。实行市管县体制，不利于针对城乡的各自特点进行分类管理、优化管理。

　　——法律依据不足，城乡统计混乱。市管县缺乏法律依据。《宪法》第三十条规定我国地方行政区域划分为省（自治区、直辖市）--县（市）--乡（镇）3级。《宪法》只对直辖市和较大的市管辖县有所规定，因而一般地级市管县，法律依据不足。目前，大量“市长”领导下的所谓“市民”仍在从事着农业活动，这与既有的城市概念、功能不符，往往造成城市比较研究中的混乱。

    三、实行省直管县体制——可行性分析
　　
    从目前江苏的实际情况分析，有步骤地取消市管县的体制，直接实行省领导县的体制，条件已基本成熟。

　  首先，从理论角度分析。
　　
    1.边际效益理论。边际效益理论对行政管理幅度与效率的解释是，如果一个行政区域的管理幅度是合理的，这个幅度与相应的行政管理机构及其职员规模之间应能构成一个最佳耦合，此时达到最佳管理效率。继续增加其管辖幅度，或者持续减少机构和人员编制，会使管理的边际效能急剧降低；反之，进一步增加行政管理机构和职员，减小管理幅度，也会大大降低管理效率，造成管理资源的闲置和浪费，产生管理的“规模不经济”。全国平均市管县的幅度一般不超过10个，江苏只有4.5个（包括新近撤县设区的县级政区）。这种过小的管辖幅度，降低了管理效益，增加了管理成本。在市管县体制中，相当多的地区是根据已有中心城市的分布，来确定市管县区域的大小和管县的多少，越是发达地区，中心城市密集，市管县幅度就小。这就使市管县体制一开始就带有管理幅度的不均衡性。而追求行政等级的提升，或者因发展业绩显著，使不少县级市有机会升格为地级市。这又会使市管县的幅度进一步缩小，加大市际管理幅度的不均衡性。

　　我们不否认像广东省东莞市这样的县级市升格为地级市后实现了快速发展。但是，我们也不要忽略了增设一个地级市的体制成本。我们设想，如果东莞市不升格就能获得省辖市的行政与经济管理权限，它的发展会怎样？换句话说，如果我们很早就在发达地区实行省直管县市体制，现在的发展格局又会怎样呢？这个问题，很值得我们反思。

　　2.“增长极”理论。美国发展经济学家P •弗里德曼认为，一个经济区域从“极化”到“扩散”，一般要经历四个阶段：一是尚未成“增长极”的中心区域与周边区域较少联系的阶段；二是中心区逐步成长为“增长极”，日益增强的"极化效应"促使周边资源向其集聚的阶段；三是“增长极”资源高密度集聚，使集聚成本上升，边际效益递减，部分资源有序向周边地区扩散阶段；四是“极化”与“扩散”通过双向互通趋于平衡，区域差距缩小，区域经济基本呈现一体化阶段。很显然，一旦进入到第三阶段，在扩散效应下区域经济会有良好的发展条件。而这种扩散并不仰赖行政的力量（看得见的手），主要是依靠市场力量（看不见的手）。

　　目前江苏南部的苏锡常等中心城市大致处于第二阶段向第三阶段的过渡时期，即对区域的“极化阶段”基本上结束，由“极化效应”处于主导地位向“扩散效应”逐步扩大发展，由主要吸聚区内资源向主要集聚区外资源发展。在这里，“扩散效应”已十分明显，县级市的发展充满活力。这里的扩散还呈现出梯度逐级推移的特点。上海接受世界跨国经济战略性调整和产业的扩散转移，苏州、无锡、常州三个中心城市既接受上海的扩散又接受国际经济的辐射，而苏锡常下辖的9个县级市，则接受国际经济、上海和苏锡常中心城市等的多级混合辐射。这种态势告诉我们，苏锡常的区域经济发展已经进入了一个全新的阶段，此时的上层建筑必然要作适当的调整，使之与区域经济发展阶段相匹配，否则，行政力量对经济要素流向的不可避免的干预会妨碍区域经济的健康发展，市管县体制的积弊会更甚。

　　3.资源优化配置理论。资源优化配置理论告诉我们，资源配置的区域越大，资源配置的效率就越高。市管县体制，创造了一个个资源配置的“行政经济区”。但正如一些许多学者发现的，这种“行政区经济”现象在资源配置上显现出来的效率是有限的，而成本却不断增高。实践也表明，在市场经济体制逐步建立的情况下，迫切要求将资源配置的区域规模进一步扩大，打破地级市行政管理范围，在更大经济区域如长江三角洲这样的尺度上优化资源配置，以避免“看得见的手”过多运用行政资源限制和干预要素资源的配置。长江三角洲区域经济一体化发展，已经成为中央和地方政府的共识。顺应这个趋势，进行相应的行政区划改革与调整，势在必然。

　　其次，从现实角度上分析。

　　从客观现实的角度分析实行省直管县体制的可行性，是本文立论的基础所在。我们从以下两个方面来进行分析。

　　一是客观需求。在充分肯定市管县体制取得重大历史贡献的基础上，我们也应该清醒地认识到随着社会主义市场经济的不断完善，经济、社会不断进步，以市领导县为主体的地级管理层越来越对生产力的发展产生消极影响。在日常工作中，通过与县级领导同志的接触，发现他们对改变市管县体制的要求已十分强烈。在实际工作中，县级部门的同志已明显感觉到市管县体制对工作的制约影响。为了克服这种影响，有些县想借助于县级市提升为地级市的方法来解决。在当前推进区域经济发展的新形势下，这种管理体制的桎梏表现得更加明显。市际之间的阻隔，使经济区域等同于行政区域，在很大程度上制约了区域经济的发展，这种状况已到了非改不可的地步。

　　二是现实基础。从目前情况看，原先设立市管县体制的基础已发生了很大的变化，从某种程度上说，原先的基础已不存在。当时设立市管县体制的初衷一方面是计划经济体制的需要；另一方面是当时交通和信息传递不发达，需要一个中间层次来加强管理，而现在这些情况都已发生了根本性的变化。社会主义市场经济体制已基本建立。省内四通八达的高速公路，4小时内可以到省内任何一个县。电话、传真、电脑网络已覆盖全省，信息传递不但实现了多渠道，而且能确保信息畅通。省直管县的客观物质条件已经具备。与此同时，近年来，我省基本解决了市县同城问题，除了宿迁、盐城两市外，其它各市市区的发展空间都已经得到了充分调整。从某种程度上说，我省已为省直管县体制从行政区划的角度作了准备，为这项工作的开展提供了坚实的基础。

　　第三，从法律角度分析。

　　根据我国《宪法》第三十条的规定，我国地方行政管理层次主要是3级，即省、县、乡镇，实行省直管县的体制，是依法行政的具体体现，是回归到《宪法》规定的法律轨道上来。

　　四、市管县体制改革中必须注意的若干问题——操作建议

　　市管县体制的改革，应该因地制宜，因时制宜，不同的区域发展阶段可以有不同的改革模式。总的思路是，对区域经济发展水平高、中心城市已走出“极化阶段”的市县，可以实行省直管县体制；对仍然处于“极化阶段”的市县系统，可以保留一个时期的市管县体制，但必须加大行政改革力度，逐步把地级市的行政和经济管理权上收、下放，为全面实现省直管市县作好体制准备。

　　从江苏的实际情况出发，我们认为，可以根据城市发展阶段和区域发展水平，采取以下相应的改革方案。

　　1. 对已处于扩散阶段的城市和经济发展水平较高的苏锡常地区，可以试行取消市管县体制，开展省直管市、县体制的试点工作。市、县在法律上平等，没有领导与被领导关系，但市县可以在行政上分等，根据市县人口和经济规模而分成若干等级，各等级的机构设置和人员编制乃至干部待遇均有不同。这样的改革，对中心城市而言，影响不会很大。因为苏锡常等市不再主要靠行政力量集聚区域发展要素。适时解除市县之间的管理与被管理关系，对于苏锡常等市而言是解脱，不再需要把大量精力用在农村区域的管理上；对县而言是松绑，可以在建设与管理中获得更多的自主权。

　　2. 对尚处在极化阶段的城市和市管县地域系统，其管理体制可以暂时不变，维持地级市代管县与县级市的格局，但管理权应逐步上收到省，或下放到县，为全面取消市管县体制做好必要铺垫。维持市管县体制，似乎对这些欠发达地区的县与县级市不太公平，但从发展经济学的观点看，在一定的时期实施重点发展战略，促使中心城市率先壮大，然后反哺其腹地，从长远来说不仅有利于区域整体利益最大化，而且也有利于县域发展利益的最大化。市辖县的发展最终会得益于中心城市的辐射和扩散，而且可能其边际效益更高。我们可以试想一下，如果没有一个发达的上海市，就不可能有江浙的快速持续发展；如果没有苏锡常三个中心城市的发展，也不会有苏南地区的全面发展。从这个意义上说，目前欠发达地区继续维持一个时期的市管县体制，是整体利益的需要，也能为将来县域经济社会的发展积累势位能。

　　在改革市管县体制过程中，应坚持以下几基原则：

　　一是坚持近期工作与远期目标相结合的原则。行政区划改革是一项长期、系统工程，一些重大的调整目标，在近期可能由于条件不完全成熟，不能操之过急；有些存在的矛盾和问题，可能需要立刻解决。但应该注意的是，行政区划的近期改革步骤不能影响或干扰长远的改革目标。譬如，江苏的沿江开发，十分需要在沿江地区催化若干个中心城市，如江阴、常熟等，按照现行设立地级市标准（国务院1993年批准），它们也早已达标。但如何处理它们与原地级市的关系，如何出台一个为各方都能接受的区划调整方案，颇为棘手。在这种情况下，与其单独为这两个城市松绑，不如为苏锡常地区所有的县级市松绑，创造一个“万马奔腾”的局面。而这一做法，与省域行政区划远期改革方向也是一致的。

　　二是坚持稳中求进的原则。行政区划的调整，涉及政治、经济、社会生活的方方面面，必须综合考虑，全面权衡，在保持相对稳定的前提下，采取谨慎的改革措施。之所以建议选择在苏锡常进行区划调整的试点，是因为这里是我国经济体制改革比较成功、市场开放程度和经济外向度高、行政改革动力和压力都比较大的地区。在这里进行区划体制改革，一个基础前提是，已有不少县级市享受地级市的部分经济管理权力。同时，这个地区县级市自我发展的实践告诉我们，市管县体制对这里经济社会发展的实际影响力已越来越小。率先在苏锡常地区进行改革试验，条件比较成熟，成效也会比较明显，社会动荡可望减至最小。还有一个有利的条件是，苏锡常三市已分别撤（同城或近城）县设区，长期困扰中心城市发展的市县同城、县包围市等问题已得到根本解决，即使地级市不带县，它们的中长期发展的空间需求也已没有后顾之忧。

　　三是坚持小试验、大调整的原则。纵观我国重大行政区划的调整，往往先在条件较好的地区进行试点。我国的市管县体制是先在江苏进行全面试点的。现在，取消市管县体制，也有必要在部分地区先行试点，在试点中发现问题、研究问题、解决问题，从而保证在全面推开时，能够有更加完善的方案、周密的部署，并取得预期效果。特别是在市县不相隶属后，如何避免在招商引资、项目开发、岸线利用、环境保护和基础设施建设等方面可能出现的恶性竞争，需要早加探索，超前防范。

　　四是坚持与其他改革措施协同配合共同推进的原则。行政区划改革的目的，是推行精干、高效的行政管理体制，既有利于中央政府的宏观管理，又能够发挥地方政府的积极性，并有利于加强基层民主建设。因而，行政区划改革必须与经济体制改革、政治体制改革相配合，同步推进。1980年代中期试行市管县体制，就是切合了当时“打破计划经济体制下城乡分割与二元结构”、以城带乡促进城市工业和推动农村商品经济发展及农村工业化要求的。当前，我国已初步建立并正在完善社会主义市场经济体制，这为行政区划改革奠定了坚实的基础，为“小政府、大社会”管理模式和“减少管理层次、扩大管理幅度”创造了必要的条件。同时，我们也要看到，简化省域行政管理结构等改革，也必将为完善社会主义市场经济体制和加强社会主义民主政治建设作出积极的贡献。

　　取消市管县体制，必然面临一个严峻的现实，即如何安排和消化地级市管理机构中为数不少的干部，这可能是领导者下决断的一个最大障碍。对于这个问题，当然不能掉以轻心，必须本着负责的精神，及早进行预案研究，寻找稳妥的解决办法。否则，会影响干部队伍的稳定。

参考文献

1. 刘君德，关于我国行政区划体制问题的初步探讨，《中国行政区划研究》，中国社会出版社，1991年

2. 浦善新，城市化的反思及其再认识，《中国方域》2000年第1期

3. 胡序威，我国城市化道路应该鼓励在特大城市周围发展更多的中小城市，《中国方域》1999年第2期

4. 魏清泉，从珠江三角洲看市制建设，《中国方域》1999年第2期

5. 杨开忠、权晓红、窦文章，我国行政区划改革思路的再探讨，《中国方域》1998年第2期

6. 姜爱明，从城乡合治走向城乡分治，《中国方域》1999年第3期

7. 黄仁宗，对市管县体制的新思考，《决策咨询》2001年第8期

8. 刘君德、周克瑜等，中国行政区划的理论与实践，华东师范大学出版社，1996年

9. 刘君德等，江苏省苏锡常地区行政区划改革研究综合报告，内部研究，1992年

10. 戴均良，民政政策理论研究（总第161期）

11. 《江苏省志民政志》