嫁出去的女能否分得责任田和享受村民待遇？

【正文】     

     【案情】

     原告：曾菊英，女，１９６３年９月８日出生，汉族，农民，住长沙市雨花区黎托乡大桥村大同组。

     原告：李娜（曾菊英之女），１９８８年１月１５日出生，汉族，住址同上。

     原告：李红（曾菊英之子），１９８９年３月２１日出生，汉族，住址同上。

     被告：长沙市雨花区黎托乡人民政府。

     法定代表人：何托林，乡长。

     曾菊英、李娜、李红系长沙市雨花区黎托乡大桥村大同组村民。１９８６年曾菊英与城市居民李××结婚后，其户口未能迁入市区，但其原分责任田于１９８７年被村组收回。女儿李娜、儿子李红出生后户口也随母落在黎托乡大桥村大同组。但一直没有分到责任田。１９９１年李××死于车祸，曾菊英母子即回户籍所在地居住，并多次向村委会要求分配责任田，遭到拒绝。村委会拒绝的理由是：女人既已嫁出去了，就不是我们的村民了，按照“土政策”，责任田和村组待遇是绝对不能享有的。１９８６年８月１６日，大同组为甲方、曾菊英为乙方，大桥村委会为鉴证方签订了一份建房协议，该协议约定：乙方一家不得享受村组一切待遇（如不分田、土，不分村组征收费等），房子所有权归乙方；乙方一家必须履行缴纳税费的义务；乙方一次性上交村委会土地管理费（建房占地补偿费）２０００元。曾菊英经本组所有农户在其建房申请书上签字同意并向村委会交纳２０００元后，对其祖屋进行了原基改建。自１９９７年以来，曾菊英多次要求黎托乡人民政府就其与大桥村委会之间的土地使用权（包括承包责任田和使用宅基地）纠纷进行处理，但黎托乡人民政府与大桥村委会和大同组协商无果后一直未作处理。黎托乡人民政府认为，乡政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项，既然曾菊英在同村组签订的协议中明示放弃责任田和村组有关待遇，乡政府无权就曾菊英与大桥村委会之间的土地使用权纠纷进行裁决。因此，曾菊英母子三人向长沙市雨花区人民法院提起行政诉讼。

     原告曾菊英、李娜、李红诉称：我们系长沙市雨花区黎托乡大桥村大同组村民，大桥村民委员会一直拒绝给我们分责任田，侵犯了我们的土地使用权，给我们造成了很大损失，且大桥村民委员会在一九九六年非法向我们收取了“建房土地补偿费”二千元。为此，我们多次要求被告黎托乡人民政府裁决，但被告一直拒不裁决。请求法院判令被告黎托乡政府就原告与大桥村民委员会的土地使用权争议，大桥村民委员会不予分田给三原告造成的损失及违法收取“建房土地补偿费”等作出行政裁决。

     被告黎托乡政府辩称：《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营管理。且《中华人民共和国村民委员会组织法》规定：乡政府不能干预依法属于村民自治范围内的事项。因此，我乡无权就原告与大桥村民委员会之间的土地承包使用权纠纷进行裁决。

     【审判】

     湖南省长沙市雨花区人民法院经审理认为：原告曾菊英、李娜、李红系大桥村大同组村民，依法应享有责任田、口粮田和宅基地的使用权。按照《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，三原告与大桥村大同组的土地使用权争议，应由乡政府或县级以上人民政府处理。因此，原告要求被告黎托乡政府作出裁决是合法的，被告对该争议进行处理，不属于干预村民自治事项；被告不予处理是不履行法定职责。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项之规定，该院于１９９９年１０月１１日作出判决如下：

     限被告长沙市雨花区黎托乡人民政府自本判决生效后六十日内，就原告曾菊英、李娜、李红与大桥村委会、大同组的土地使用权纠纷作出处理决定。

     驳回原告其他诉讼请求。

     本案诉讼费１００元由被告负担７０元，原告负担３０元。

     一审宣判后，当事人双方在法定期限内未提出上诉。

     【评析】

     本案主要涉及以下几个问题：

     一、原告与村组之间争议的性质

     曾菊英婚后其责任田被村组收回。女儿李娜、儿子李红出生后，也没有分配口粮田。村组对她母子仨分配责任田的要求断然拒绝。后来，曾菊英在申请住房改建时，村组同她签订了一份协议，协议明确规定曾菊英一家必须放弃包括不分责任田在内的村组一切待遇。因此，原告与村组之间的纠纷缘起于责任田的承包权和宅基地的使用权，从性质上说，是集体所有的土地使用权争议，争议的一方是集体经济组织的成员，另一方是集体土地的管理者、经营者。

     二、争议是否应由乡政府处理

     原告多次通过口头、书面方式要求被告黎托乡政府对其与大桥村委会、大同组的土地使用权争议进行裁决，但是被告，以“不得干预村民自治”为由一直未予裁决。也就是说，被告认为，农民集体所有的土地依法由村集体经济组织、村民委员会或者村民小组经营管理，既然原告同村组签订了明确的协议，实现了村民自治，乡政府就无权处理了。

     从法律上讲，被告的观点缺乏法律依据，站不住脚。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理……。”可见，原告与村组之间的争议应该由乡政府处理，这是乡政府的法定职责，不是干预村民自治。

     三、乡政府未处理的法律后果怎样

     事实证明，乡政府对该争议没有处理。根据《土地管理法》第十六条第三款的规定，当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。该条款可扩充解释为：乡政府不处理或处理不当时，当事人可以以“行政不作为”或“行政行为违法”为由对乡政府提起行政诉讼，也可以选择其他合法途径，例如，以村委会侵权为由提起民事诉讼就是实践中被经常选择的一条途径。

     四、能否以村委会为被告提起行政诉讼

     村委会在行政诉讼中的地位问题，历来存有争议，司法实践中各地做法也不统一。一种意见认为，村委会是群众性自治组织，属于社团法人，不是行政机关，不具备行政诉讼被告主体资格。另一种意见认为，村民委员会虽然不是行政机关，但是根据法律、法规，享有一定的行政管理权。例如，《村民委员会组织法》规定，村委会有权管理本村的公共事务和公益事业，有权管理属于集体所有的土地；《土地管理法》规定，集体所有的土地依法属村民集体所有，由村民委员会经营管理。《土地管理法实施条例》规定，农村村民建住宅需要使用土地的，应当先向村民委员会提出用地申请，由村民委员会报人民政府批准。《婚姻登记管理条例》规定，申请婚姻登记的农村居民，应当由所在的村民委员会出具婚姻状况证明。有关户籍管理的法规也规定，办理户口登记需由村委会出具证明。所以，管理本村的公共事务，管理集体土地，向政府申报村民的用地申请，出具婚姻状况证明、入户证明等，是村委会的法定职责。据此，可将村委会视为法律、法规授权的组织，在有关方面具有行政诉讼被告资格。最近几年全国各地被推崇的选派研究生、大学生到村委会任“村官”的做法也从一个侧面说明了村委会并非纯粹的自治组织，实质上具有国家行政机关的性质。

     上述争议在本案的处理过程中也有所体现。

     １９９８年６月１０日，原告曾以大桥村委会为被告向雨花区法院提起行政诉讼，当时法院内部出现了立案与不立案两种针锋相对的意见。当前农村村民的土地使用权被集体经济组织侵犯时，应请求乡政府解决，在没有得到合理答复时，方可向法院起诉，被告是乡政府。换言之，村民不能因村委会侵犯其土地使用权而直接以村委会为被告提起行政诉讼。鉴于此，法院驳回了原告的起诉。起诉被驳回之后，原告再以乡政府为被告另行起诉，法院受理后依法作出了上述判决。应该说，法院先驳回起诉，后立案受理，符合行政诉讼法的规定的精神。

     五、驳回其他诉讼请求的法理根据

     原告诉称，妇女权益保障法规定：农村划分责任田、口粮田等，以及批准宅基地，妇女结婚、离婚后，其责任田、口粮田和宅基地等，应当受到保障；未成年人保护法规定：国家保护未成年人的人身、财产和其他合法权益不受侵犯；村民委员会组织法规定：村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民合法财产权利的内容，因此，建房协议无效，大桥村收取建房占地补偿费没有法律依据，请求法院判决村委会退还。从表面上看，该诉讼请求是合理的。然而，行政诉讼法第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”也就是说，人民法院在行政诉讼中行使审判权必须围绕行政机关的具体行政行为进行，不能超越司法权的界限来干涉或指导行政的内容，更不能对被告之外的其他人或组织的行为进行司法审查。这就是行政诉讼法的一个基本原则，即只对具体行政行为的合法性进行审查。原告的诉讼请求与该原则相悖，法院不予支持。但可另案处理。

     综上所述，原告以乡政府不履行法定职责为由提起行政诉讼，是合法的；法院判决乡政府在一定期限内就该土地使用权纠纷作出处理。但驳回原告其他诉讼请求，是正确的。