计划生育行政诉讼讲义

计划生育行政诉讼讲义

人口和计划生育工作与人民群众的切身利益息息相关；人口和计划生育工作呼唤法治，必须依法管理、依法行政、依法办事，依法维护人口和计划生育工作者的正当权益和人民群众的合法权益。    

当前我国经过四个五年普法教育，及当前新闻媒体的法制宣传，人民群众的法律意识得到显著提高。对于我们计生系统的执法者来说，老百姓的法律意识的增强对我们依法执法有好处，使我们的计划生育行政执法工作更容易被老百姓所接受，但也相应地对计生执法工作提出了更高的要求。计生执法过程中的行政执法主体，对象或者执法的程序中的任何一个环节出了问题，都有可能使我们被老百姓告上法院，成为被告。故我们在计生行政工作中一定要严格依法办事，不仅要注意在对对象执法的过程中注意实体法，更要注意行政执法的法定程序。

现本人主要针对《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》以及《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》、《最高人民法院关于行政诉讼法证据若干问题的规定》等相关法律、法规的规定并结合本人办案中的一些具体行政案件探讨一些行政执法工作中的相关问题：

（一）具体行政行为

行政法律关系主体
    行政法律关系主体，亦称行政法律关系当事人，指行政法律关系中权利的享有者和义务的承担者，包括行政主体和行政相对方。

在计生行政过程中，首先要明确行政主体的行政职能范围。

例如根据计生法及湖南省计生条例等法律、法规的规定，责令终止妊娠的行政主体是街、镇计生办，因而只能由街、镇计生办出具责令终止妊娠的通知书。现实过程中，有县计生局与街、镇计生办联合下达责令终止妊娠的通知的现象。对于一个有权处理的机关与一个无权处理的机关所共同作出的具体行政行为，不会直接导致行政处罚的错误，但一旦该具体行政行为被行政相对人提起诉讼，则必然被列为共同被告，被要求承担连带法律责任。而行政主体完全错误，即完全是由一个无行政主体资格的机关所实施的行政行为，将直接导致行政行为违法，从而被上级机关或人民法院予以撤销的后果。行政行为一旦被撤销，如该行政行为直接导致行政相对人受到损害的，行政相对人一般会提出国家赔偿，而行政机关在进行国家赔偿后，行政执法人员除可能面临行政处罚外，行政机关可以依法对故意或有重大过失的行政执法者进行追偿。因而行政执法人员在执法过程中首先必须明确行政主体是否准确。

其次，行政主体在作出行政行为时须审查是否具有管辖权。

行政主体虽然能够实施该项行政行为，但如该项行政行为不属于本行政主体管辖的，则不能进行该项行政行为。

如某区工商局以长沙某企业在逢年过节时给在深圳的多家业务单位的负责人以拜年的形式支付每人500元至800元不等的红包（长沙企业已入帐，财务有明确记载）为由认定长沙企业违反了不正当竞争法的规定，其行为构成商业贿赂，并作出要对其处以一万元罚款的通知，并告知长沙企业在有权在三日内进行陈述或者申辩。后本人接受该企业委托向工商局出具了一份申辩意见书，指出长沙企业的行为不符合商业贿赂的构成要件（已入帐），根据《行政处罚法》的规定，行政处罚应由违法行为所在地的行政机关进行处罚，而长沙工商局对该案无管辖权。后该工商未对该企业进行处罚。

二、具体行政行为必须明确行政相对人，排除父债子还，以及连坐措施。

三、具体行政行为必须有明确的法律依据，行政主体应当准确理解和适用有关法律概念的函义。

我国有一项基本的法律原则：对于行政机关（在履行行政职能的过程中）法律没有授权的权利就不能行使；而对于公民则是法律没有禁止的权利都可以行使。因而对于我们行政机关在履行行政职能，作出具体行政行为的过程中，一定要找准法律依据，并准确地理解法律本身的函义。一个行政行为虽然处理结果具有明确的法律依据，但如引用的法律依据有误，或对法律本身的理解错误也会导致行政行为的错误。长沙某企业因房屋漏水而将其屋顶维修承包给一外地维修工，该维修工将石棉网踩断，从屋顶摔下致死，后某安全生产监督管理局以该企业在生产经营过程中未采取安全措施为由，要对该企业罚款二万元，并表示：如因安全原因导致人员死亡的一般要对企业负责人进行行政拘留，只罚二万元，已经网开一面便宜企业了。后本人指出该企业不属于建筑装修单位，对房屋进行维修不属于该企业的生产也不属于该企业的经营因而不能对该企业进行处罚。并且该维修工系承包人，按劳动部的规定，非法承包人在承包过程中致使自已受伤的，如承包合同约定承包过程中发生的伤亡事故由发包人负责的外，由承包人自已承担责任。因而安全生产管理局的处罚行为没有法律依据，系对安全生产法律概念的误解。后该安全生产管理局既没有对企业负责人进行行政拘留，也没有对该企业进行罚款。

四、行政行为的作出必须符合法定程序。

所谓法定程序主要涉及：进行行政执法必须有两名（含两名）以上的执法人员，并向当事人或者有关人员出示执法证件；行政机关作出行政处罚的必须在作出处罚决定之前告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利；当事人有权进行陈述和申辩，行政机关不得因当事人进行陈述和申辩而加重处罚。行政行为违反法定程序的，不管行政行为的实体内容的法律依据有多么充分，事实有多么清楚，证据有多么扎实、充分，都将导致该行政行为被撤销的后果。

五、具体行政行为必须有充足的证据。

无罪推定原则，疑罪从无原则，作出具体行政行为必须有足够的证据，在没有充分的证据证明其实施了违法行为的，应当推定当事人没有实施违法行为。证据的主要表现形式：书证、物证、视听资料、证人证言、当事人的陈述、鉴定结论、勘验笔录、现场笔录。

六、计划生育具体行政行为的执行。

　　对计划生育行政行为，计生对象不履行的，应由作出该具体行政行为的计生部门向人民法院申请强制执行，申请执行必须有强制执行申请书和征收社会抚养费的处理决定书。法院一般进行三项审查：一查计划生育管理部门的处理决定是否合法；二查处理决定书是否送达生效；三查被执行人是否确未履行。对处理决定合法、已依法送达、计划生育管理部门申请强制执行符合法律规定的及时受理，抓紧执行；对处理决定合法、已依法送达，但申请强制执行的手续不齐备的，要求计划生育管理部门限期补办；对处理决定不合法的法院将不予执行。

综上所述，只有事实清楚，证据确实充分，同时适用法律、法规正确并符合法定程序的行政行为才属于合法的行政行为。即使部分当事人提起诉讼或者申请行政复议，也能使行政机关立于不败之地。而具体行政行为只要有证据不足、适用法律、法规错误、违反法定程序或者超越职权、滥用职权中的任意一种情形的，都有可能撤销或者部分撤销或不会被法院执行。

　  （二）行政诉讼。

一、行政诉讼的原告
       行政诉讼原告是指对具体行政行为不服，依照行政诉讼法的规定向人民法院起诉的利害关系人。但是并非不服具体行政行为的公民、法人或其他组织的起诉均能为法院受理，法院是否受理，取决于起诉之人是否具有原告资格。原告资格的构成要件可以概括为：与被诉具体行政行为有着法律上的利害关系。所谓法律上的利害关系，即权利义务关系，当事人的权利义务受到具体行政行为的影响，即可以认为存在着法律上的利害关系。具体而言，原告资格的要件为：1、起诉人须是自己的合法权益受到侵害的人。任何一种诉讼的发生必须有合法权益受到侵害的人，只有合法权益受到了侵害，才有必要通过诉讼途径解决。该要件的内容是：（1）必须是自己的权益受到侵害，起诉人不能以国家利益、他人利益或公共利益受到损害为由提起行政诉讼。（2）必须是合法权益受到侵害，即起诉人不以具备民法上的权利能力、独立人格为必要，尤其是起诉人是法人以外的其他组织时，他们可能不具有民法上的法人资格、民事主体地位，但是这并不妨碍他们具有原告资格。区国土局确定一块土地归堤委会使用，并为其发放了国有土地使用权证，相邻村民提出行政诉讼，要求撤销国土使用权证。该村民没有合法的土地使用权，其房屋系违章建筑。

二、行政诉讼的被告

被告的确定要遵循以下两个规则：（1）必须是被诉具体行政行为的实施者。法治社会要求每一个人均要对自己的行为负责，既不能将自己行为的责任推给他人，也不能将别人行为的责任揽归自己。这个要求反映于被告的确定上，即要求“谁行为，谁被告”，具体行政行为的实施者是谁，谁才能成为被告。如经过复议的行为，复议机关维持原具体行政行为的，原行为机关是被告，因为此时公民不服起诉的是原具体行政行为；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关为被告，因为此时原行为已被复议机关新作出的行为所取代，公民所诉的是复议机关新作出的行为，当然应以复议机关为被告。其中所体现的即是谁行为，谁被告。（2）行为实施者必须具有行政主体资格，即“谁主体，谁被告”。确定一个行政行为究竟是何者的行为，不能从表面上看该行为是谁实施的行为，而要从法律上分析行政行为的主体为何者，谁主体，谁被告。行政主体理论要求行政主体必须拥有法律、法规或规章授予的行政权力，具备独立承担法律责任的能力（如独立的财政拨款）。因此如果具体行政行为的实施者不具备相应的来自法律、法规或者规章授予的行政权力，那么就不能作被告，此时承担具体行政行为法律效果的行政主体，或者行政权力归属的行政主体才能作被告。如授权与委托的情况，法律法规授权的组织因授权而取得行政主体地位，故其所实施的行为应由该组织作被告；而行政机关委托的组织，因委托并不意味着取得行政主体资格，受托者必须要以委托者的名义行使职权，故其行为应由委托的行政机关作被告。

   三、起诉人与具体行政行为之间具备法律上的利害关系。

法律上的利害关系即法律上的权利、义务关系，起诉人合法权益所受到的影响、损害必须是由具体行政行为造成的，两者之间存在着相当因果关系。存在法律上利害关系的人不限于相对人，还包括相关人。具体行政行为所直接针对的人可称为相对人，他们或者是具体行政行为的受领人，或者是行政行为的发动人（如申请人），均是直接、明显的受具体行政行为影响的人，而相关人则是相对人之外的受具体行政行为效力影响的人。例如行政机关许可甲公司建一高层建筑，虽然该许可行为不是针对邻地及邻地上定着物所有人或使用人的，但高层建筑的建成，势必会影响到邻地及邻地上定着物的通风、采光等相邻权。该许可行为即体现了具体行政行为的复效性，甲公司是行政许可行为的相对人，而邻地及邻地上定着物的所有人或使用人则是相关人。相对人具有原告资格不难理解。相关人与具体行政行为之间的联系则不如相对人那样明显，但是，在合法权益受到具体行政行为损害时也应该与相对人一样享有原告资格。

　　　四、行政诉讼的证据

计划生育行政执法工作中，一定要注意收集并保存好证据，因为证据是行政机关对被执法对象进行处罚的事实依据，任何一个行政机关，要依法执法，并在执法之后，不被法院及上级主管部门将自已的行政诉讼的被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件，并且在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。证据及行政行为的法律依据必须由行政机关在收到起诉状副本之日起十日内将作出具体行政行为时的证据以及法律依据向法院提交，行政机关不提供或者无正当理由逾期提供的，法院就会认定该具体行政行为没有证据、依据，从而直接导致具体行政行为被撤销的后果。

五、诉讼期间

申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出，行政机关在作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道该具体行政行为之日起最长不得超过2年。

六、计划生育行政诉讼的受案范围。

公民对计划生育行政部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该行政部门所属的本级人民政府或者上一级计划生育行政机关申请复议。需要说明的是，行政复议不是必经程序，当事人可以不经复议，直接向人民法院提起诉讼。申请行政复议范围广泛，计划生育部门作出的包括警告、罚款、没收违法所得、吊销执业证书、取消计划生育证明等行政处罚，查封、扣押财物等行政措施，征收社会抚养费和其他收费，不履行生育审批、计划生育证明发放等法定职责等具体行政行为。都可申请行政复议或提起行政诉讼。