承包地征收补偿纠纷一案中的法律适用

湖南天润人合律师事务所     邹新军律师

承包征收补偿纠纷已随着我国城市化的发展，大量出现，一些集体经济组织随意剥夺集体经济组织个体乃至小群体的合法的集体收益分配权益的现象层出不穷，一旦处理不慎将严重影响社会稳定。笔者系多家政府部门的法律顾问，多次与政府部门领导共同接待和处理了大批与农村集体土地征收补偿纠纷有关的上访案件，同时又多次接受农民或者有关集体经济组织的委托,代理了一些与农村集体土地征收补偿纠纷案件有关的诉讼。对农村集体土地征收补偿纠纷案件的类型及其法律的适用较为了解。农村集体土地征收补偿纠纷的上访或者诉讼的案件类型，主要以出嫁女、上门婿、空挂户、多女户、独生子女户以及征收补偿前后死亡的村民和违反计划生育政策的村民子女与集体经济组织之间的承包地征收补偿纠纷较为常见。笔者现就代理的一件集团诉讼案件就承包地征收补偿纠纷的法律适用略述如下，以供参考：

案情简介：

周某等八人从2001年8月开始先后因婚嫁将户口迁入长沙市某区的集体经济组织。2004年4月份左右，该集体经济组织的土地，被依法征收。其他村民陆续得到了承包地征收补偿款项，但该集体经济组织，未给予周某等八位村民集体土地收益分配。周某等人不服先后向区、市两级政府部门上访，区市两级政府部门均依据长沙市人民政府于2001年7月3日发布的《关于加强长沙大道二、三段两厢土地控制和管理的通知》即长政发28号文件未支持其上访诉求。2009年4月，周某等人共同聘请律师向区法院提起承包地征收补偿纠纷诉讼。本律师作为集体经济组织的代理人参加了该起诉讼。

本案的要点和难点：

1、周某等人是否具备集体经济组织成员身份；2、户口可否作为认定集体经济组织成员身份的依据；3、户口能否作为获得承包地的法律依据；4、承包地征收补偿纠纷是否应当以获得承包地为前提条件。

 与本案有关的政策和法律依据：

1、《中华人民共和国土地法》；2、《中华人民共和国土地法实施条例》；3、《中华人民共和国农村土地承包法》；4、《中华人民共和国婚姻法》；5、《湖南省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》；6、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》；7、《长沙市征地补偿安置条例》；8、长沙市人民政府《关于加强长沙大道二、三段两厢土地控制和管理的通知》。

法律适用意见：

一、具备集体经济组织成员身份可以作为获得家村集体土地承包地征收补偿的依据。

1、根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条 “征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持”规定，主张承包地补偿分配的份额，可以从举证证明其具备体经济组织成员资格入手。周某等人虽然将户口迁入集体经济组织管辖范围之内，但其户口迁入违反了长沙市人民政府（长政发28号）文件《关于加强长沙大道二、三段两厢土地控制和管理的通知》第三条“在上述控制范围（友谊路以南、韶山路以西、书院路以东、大托机场口以北）内，不得办理户口迁入和分、立户口手续，否则拆迁时不得作为补偿和安置的理由和条件”的规定。

2、周某等人之所以要求分配承包地征收补偿费用，是因为其主张自己具有集体经济组织的集体经济组织成员资格，因而根据谁主张谁举证的诉讼原则，周某等人就应当提供证据证明其具有集体经济组织集体经济组织的成员资格的证据，而周某等人在诉讼过程中，除证明其具有集体经济组织处有争议的户口外，并没有提供任何其他证据证明其具备集体经济组织的集体经济组织成员资格。而我国现行法律却没有关于如何认定集体经济组织成员身份的统一标准，这就是造成农村集体土地征收补偿纠纷争议的根源。

   二、根据我国现行法律的有规定，户口并不是认定是否具有村民组织成员身份和取得土地承包经营权的法律依据。

   根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十条“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地”的规定，以及《湖南省实施中华人民共和国农村土地承包法>办法》第十二条“承包期内，承包方家庭成员减少、服兵役、升学、服刑，发包方不得收回其承包地。承包期间，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；离婚或者丧偶的妇女，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其承包地”的规定，户口并不是认定村民是否属于村民集体经济组织成员和取得土地承包经营权的法律依据，否则经过户口迁移的村民就既具有现户口所在地和原户籍所在地（即土地承包经营权所在地）的双重村民组织成员资格，其既可以依据现户口所在地分配集体收益，又因其在原户籍所在地拥有实际土地承包经营权而根据物权法和土地承包法取得两次土地承包经营权或者两次集体土地征收补偿收益分配，这显然与法相悖。

   三、笔者认为，承包地征收补偿应当以拥有承包地为前提条件，至少应以拥有承包地分配权而它处没有承包地为前提条件。

   1、在周某的夫家与集体经济组织签订的土地承包合同中，周某等人并没有取得集体经济组织处的土地承包权。

   2、根据《中华人民共和国土地承包法》第六条“农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组采取家庭承包方式对农村土地进行统一发包时，本集体组织的所有成员享有平等的承包权”的规定，在集体经济组织的所有成员只有在统一发包时，才享有平等的承包权，因而具体分配土地承包经营权时，是以具有集体经济组织成员资格的家庭农业人口计算，按人口数额分配，而根据我国土地承包权30年不变的强制性规定，周某等人在其所诉的集体经济组织统一发包土地时，并不具有集体经济组织成员资格，无法取得集体经济组织的集体土地分和土地征收补偿费用的分配。

   3、根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条“耕地的承包期为三十年，林地的承包期为三十年到七十年”的规定，以及《中华人民共和国农村土地承包法》第三十条“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地”的规定，周某等人在原户籍所在地取得了“30年不变”的土地承包经营权，这是她们根据《中华人民共和国农村土地承包法》所取得的不动产物权，不因户口变动而丧失。因而依法可以在其原户籍所在地享有土地承包权的收益。

    四、长政发28号）文件是长沙市人民政府依据《长沙市征地补偿安置条例》发布的，集体经济组织作为基层自治组织，在长政发28号）未被撤销之前，应当遵守上级政府部门的规范性法律文件。

   2010年1月1日生效的《长沙市征地补偿安置条例》第十条“市、县（市）人民政府在发布征用土地公告的同时，应当书面通知公安、工商行政、规划等有关部门，在征地期限内暂停办理户口迁入、分户，发放营业执照，房屋改建扩建、抵押、租赁、买卖等有关手续”，因而市、县人民政府具有书面通知暂停办理户口迁入和分户等的权利。2001年7月3日，长沙市人民政府根据该条例的规定，发出书面的通知，即长沙市人民政府（长政发28号）文件《关于加强长沙大道二、三段两厢土地控制和管理的通知》，该文件第三条“在上述控制范围（友谊路以南、韶山路以西、书院路以东、大托机场口以北）内，不得办理户口迁入和分、立户口手续，否则拆迁时不得作为补偿和安置的理由和条件”的规定，具有法律效力，集体经济组织应当遵照执行。周某等人认为长沙市人民政府的28号文件的规定损害了其利益，可以依法申请有权机关撤销该规范性法律文件。

   五、作为集体经济组织，应当尊重集体经济组织成员依法制定的村规民约，执行集体经济收益的分配方案。

    依据我国现行法律的规定，集体经济组织并不是集体经济组织政策（村规民约）的制定者，而是集体经济组织成员依民主程序制定的政策（村规民约）的执行者。集体经济组织依法定程序由村民选举产生的村民代表大会的全体代表全票表决通过的《征地拆迁补偿安置实施细则》是依据长沙市人民政府（长政发28号）文件制定的，其程序合法，实体上又不违反法律的强制性规定，因而集体经济组织应当遵照执行。

   结后语：

   《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》虽然在第二十四条有“征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持”规定，却没有关于如何认定村民的集体经济组织成员资格的规定，从而导致了不同法院，不同法官，甚至同一法官在不同时间对集体经济组织成员资格的不同理解，最终导致判决和处理结果的混乱，损害了司法的公信力。要从根本上解决这一问题，就应当统一制定关于认定集体经济组织成员资格的标准。

二0一0年六月二十六日