原告顾建平等诉被告赫章县人民政府、赫章县国土资源局

原告顾建平等23人诉被告赫章县人民政府、赫章县国土资源局

国有土地使用权纠纷案

[案情简介]

原告顾建平等23人于2000年至2003年间通过拍卖、协商等国有土地使用权出让方式从被告赫章县人民政府处取得位于城南商贸小区地块的国有土地使用权，逐额交纳了国有土地出让金、“三通一平”费用等，并取得被告赫章县人民政府颁发的《国有土地使用权证》。各原告获得的《国有土地使用权证》确认该地的用途为商住。

原告与被告赫章县国土资源签订了《国有土地使用权出让合同》，交纳了土地出让金及“三通一平”等费用后，获得了《国有土地使用权证书》，可被告赫章县国土资源局拒不及时履行“三通一平”承诺义务，并设置种种障碍，以种种理由对原告申请办理准予建房手续予以阻挠。在此期间，原告通过信访、行政复议等合法方式维护自己的合法权益，但由于两被告的原因致使原告请求建房的目的至今无法实现。

2005年8月22日，被告赫章县人民政府违法决定将包括原告在内的城南商贸小区（即城南休闲文化中心地块）已出让的92宗面积为18742.40平方米的国有土地使用权收回，拟作为县城休闲文化中心用地，并于同日在县委机关报《赫章报》上进行公告。遂后，被告赫章县国土资源局向被告赫章县人民政府请示，对上述地块面积为17300平主米的“城南休闲文化中心南侧商住小区一、二期工程土地使用权进行公开出让”用于商业开发，并获准。2005年11月22日、被告赫章县国土资源局在《赫章报》上刊登对上述地块面积为17300平方米土地的出让公告。后该地块被第三人赫章县嘉龙房地产开发有限公司以1561.25万元取得。2006年5月10日被告赫章县人民政府在该地块已颁发《国有土地使用权证》的情况下，违法再次给第三人赫章县嘉龙房地产开发有限公司颁发了《国有土地使用权证》。该赫国用（2006）第88号《国有土地使用权证》明确记载该块土地有用途为商住综合用地。2006年6月12日，第三人赫章县嘉龙房地产开发有限公司对上述地块进行开工建，原告遂发现被侵权。

原告经调查后了解了上述侵权事实后遂依据我国《行政诉讼法》等相关法律规定诉至法院。

[代理词正文]

原告顾建平等23人诉被告赫章县人民政府、赫章县国土资源局

国有土地使用权纠纷案

代理词

尊敬的审判长、审判员：

北京市泰福律师事务所接受原告顾建平等23人的委托，指派我担任其代理人，在庭审前，代理人本着尊重事实、尊重法律的态度进行了必要的调查取证工作并查阅了本案的相关材料。通过庭审调查、质证过程，已对本案的事实有了较为清楚地了解，现围绕合议庭归纳的争议焦点问题，结合我国现行相关法律规定发表代理意见如下：

一、原告通过协商、拍卖等形式取得城南商住小区的国有土地使用权，交纳了土地出让金及“三通一平”等费用并依法取得《国有土地使用权证》，取得程序合法，是该地块的唯一合法的土地使用权人。

原告顾建平等23人于2000年至2003年间通过拍卖、协商等国有土地使用权出让方式从被告赫章县人民政府处取得位于城南商住小区地块的国有土地使用权。原告与被告赫章县国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》，交纳了土地出让金及“三通一平”等费用后，并取得被告赫章县人民政府颁发的《国有土地使用权证》，是该地块的唯一合法的土地使用权人。根据《中华人民共和国土地管理法》第11条：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。”和第13条：“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”的规定，原告对城南商住小区地块国有土地使用权的合法权益应当依法受到保护。

被告在答辩中认为原告取得的《国有土地使用权证》无效的理由不能成立：

其一，本案的审查对象是被告给第三人颁发《国有土地使用权证》的具体行政行为是否合法，原告取得的《国有土地使用权证》的合法性不是本案的审查范围。退一步讲，原告取得的《国有土地使用权证》合法与否也不能作为判断被告给第三人颁发《国有土地使用权证》的具体行政行为是否合法的依据。更直白的讲，即使原告取得的《国有土地使用权证》不合法，从逻辑上也不能推断出被告给第三人颁发《国有土地使用权证》的具体行政行为合法的结果。

其二，因为具体行政行为具有确定力，在未经法定撤销程序前不能否认原告取得的《国有土地使用权证》的合法效力。所谓具体行政行为的确定力，是指具体行政行为一经作出就具有不得任意改变的效力。任何国家机关非依法不得变更、撤销与废止该行政行为；行政相对人如果超过行政复议和行政诉讼期限，也不得对该行政行为的效力提出异议；在复议、诉讼期间，非经法定程序，也不得停止对该行政行为的执行。具体行政行为有效成立后，即假定其合法。这种假定虽然可以在法定期限内以一定事实和证据予以推翻，诸如：行政相对人如认为相应行政行为违法，可以在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼，通过复议或诉讼的途径要求撤销或变更原行政行为；行政主体或有关行政主体的上级行政机关如发现已经作出的行政行为违法或不当，可以依法定程序撤销或改变（当然，行政相对人依然可以对“依法定程序撤销或改变”的具体行政行为依法行使行政复议、行政诉讼、申诉、仲裁等权利）。即使撤销一个具体行政行为也必须经依法定程序进行，关于具体行政行为的撤销程序，我国法律上规定了行政复议、行政诉讼，及申诉和仲裁等；关于具体行政行为确定力的实质根据，在我国法律上亦有一定体现，如《行政复议法》第二十一条、《行政诉讼法》第四十四条分别规定在复议和诉讼期间不停止具体行政行为执行的原则。

其三，从被告所举示的证据也可以认定被告认可原告取得的《国有土地使用权证》合法。被告在其向法庭举示的证据中有大量证据可以证明原告取得的《国有土地使用权证》合法：在被告举证的证据《土地估价报告》和原告举证的被告《关于收回南门口夜郎广场土地的情况汇报》中明确认可原告取得的《国有土地使用权证》合法；同时被告举示的其它证据，包括各种通告、通知等相关文件均对原告取得的《国有土地使用权证》的合法性予以认可。

其四，我国《城市规划法》第三十九条规定的是未取得建设用地规划许可证仅取得建设用地批准文件、占用土地的，批准文件无效，原告取得的是《国有土地使用权证》，而不是“批准文件”。另外，被告出让的土地应当且已经对该地块进行了规划，即规划为“城南商住小区”；被告在出让该地块给原告人时也在土地使用权证书上明确表明按约定的用途使用，该用途明确为“商住”。

二、被告公告收回原告已取得的城南商住小区国有土地使用权的行为不具备法定条件，并且严重违反法定的程序，尚未产生收回城南商住小区地块土地使用权的法律后果，该地块的土地使用权未被收回。

1，被告公告收回原告城南商住小区国有土地使用权的行为，不具备法定条件，不符合法律规定。

被告始终不能自圆其说其基于何种理由收回原告的土地使用权：其公告称是收回的理由是“为公共利益需要使用土地”，而其答辩称收回理由是原告取得的土地“不符合县城总体规划”。被告收回土地均不具备法定条件，以这两种理由收回均不合法。

其一，被告公告收回原告城南商住小区国有土地使用权所依据的法律是《中华人民共和国土地管理法》第58条之规定，即：“有下列情况之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：

（一）为公共利益需要使用土地的；

（二）为实现城市规划进行的城区改建，需要调整使用土地的；

（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期限或者申请续期未获批准的；

（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；

（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。

依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。” 及《贵州省实施〈中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例〉办法》第四十六条　“国家对土地使用者依法取得的出让土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发利用土地的实际情况给予相应的补偿。”

以上两条规定其适用的条件是：（1）、必须是出现特定的法律事实或者原因。如果没有出现法律规定的某种事实或原因，不能收回土地使用权，否则，违法收回应承担其法律责任。（2）、在程序上必须经过法定的人民政府批准。虽然收回已交付的国有土地使用权是国家享有的一种权利，但这种权利的行使是受限制的。只有经过法律规定的原批准用地的人民政府批准，才能收回土地使用权；未经批准的，不得收回土地使用权。（3）、收回产生的法律后果是终止国有土地使用权。通过收回行为，国有土地使用权发生了转移，即由原用地者重新转归为国家享有。

而本案中两被告则“巧立名目”，以建“文化休闲广场”为所谓的“公共利益”为名，实则将原告所拥有的城南商住小区国有土地使用权的土地通过挂牌出让的方式，将其出让给第三人赫章县嘉龙房地产开发有限公司，且用于商业开发的目的，完全不是为了公共利益需要。被告的行为完全违背了《中华人民共和国土地管理法》第58条第1款第1项及《贵州省实施〈中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例〉办法》第四十六条，“为公共利益而收回土地使用权”的法律适用条件。

被告以“公共利益”为理由收回土地不具备法定条件，其行为没有法定依据，其公告的行为不能产生收回土地的法律后果，也是当然无效的。

其二，被告以原告取得的土地使用权不符合县城总体规划而予以收回也不能成立。令人费解的是该地块出让给原告不符合县城总体规划，转而出让给被告使用用途同样是“商住”就符合县城总体规划了！《赫章县县城总体规划2004——2020（修编）》生效时间是2006年6月30日，即经省人民政府批准通过后生效，而被告出让和颁发给第三人土地使用权证书的行为在城市总体规划生效之前，即城市总体规划未生效之前，就已将土地使用权证书颁发给第三人。因此，被告人以原告取得土地使用权不符合城市规划为理由收回土地，以至用来确认其行为的合法性从法律上、程序上讲都是荒谬的。

2，被告公告收回原告已取得的城南商住小区国有土地使用权的行为严重违反法定的程序，该地块的土地使用权未被收回。

土地使用权的提前收回要经过立案、报批、通知、公告、处罚、注销等一系列程序。被告作出收回原告城南商住小区国有土地使用权的具体行政行为时，并未直接针对行政相对人即原告人作出，也未向原告下达《收回国有土地使用权决定书》，更未告知原告作为相对人依法应有的申辩权、质证权以及要求听证的权利、以及申请复议和提起诉讼的权利，违背了法律、法规所规定的法定程序。被告尚未履行相应程序而直接公告，收回原告国有土地使用权没有合法依据，因而该具体行政行为不符合法定程序，属无效行为，自然不能产生相应的法律后果。

    被告认为其决定一经作出就产生收回的法律后果不能成立。行政主体作出行政行为只有通过告知才能产生对行政相对人的法律效力。行政行为的告知在行政法上是行政行为生效的必要条件，也就是说任何行政行为必须附带告知才能对行政相对人产生法律效力。行政主体作出的行政行为在没有告知行政相对人之前只能作为行政行为是否成立的判断因素。为实现行政权的目的，行政主体应当依法定程序将作出的行政行为告知行政相对人。公告只有在其它告知方式均不能产生实际告知后果的情况下才能适用，且公告对象也应当是十分明确的行政相对人。被告作出收回土的使用权的合法性暂且不论，而没有将收回决定告知行政相对人，自然不能产生收回的法律后果。因此，原告的土地使用权仍未被收回。

三、被告在尚未收回城南商住小区地块土地使用权的情况下，再次给第三人颁发土地使用权证书的行为，没有任何依据，也严重侵犯了原告权利，应当依法予以撤销。

被告拟收回原告城南商住小区国有土地使用权的操作过程中存在着时间上（先出让后收回）的冲突。被告在没有收回原告土地使用权也没有依法注销原告国有土使用权土地登记、吊销土地证书的前提下，将原告所拥有的国有土地使用权再次出让，造成了同一块土地上存在两个相互冲突的国有土地使用权，其行为侵犯了原告的合法权益。以上事实，从被告提供的证据材料可以明显看出。证据材料（卷一）第65—67页“赫章县国土资源局《关于申请城南商贸小区国有土地使用权注销土地登记、吊销土地证书的报告》（赫国土资发[2005]101号）”其提出申请的时间是2005年10月20日而赫章县人民政府的批复是在2006年4月20日。证据材料（卷一）第68—70页“赫章县人民政府《关于对原城南商贸小区国有土地使用权注销土地登记、吊销土地证书的批复》（赫发[2006]47号）”可以证明。然而，被告却于2005年11月23日挂牌出让原告所拥有的城南文化中心国有土地使用权（证据材料〈卷二〉第81—84页“赫章县国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告”）。被告的行为在时间上存在着出让在先而注销、吊销在后，其操作程序严重违法，其行为也侵犯了原告的合法权益。

被告拟收回原告城南商住小区国有土地使用权，无任何法律依据且未通过合法的程序，其所作出收回原告城南商住小区国有土地使用权的具体行政行为是违法的，其公告收回的具体行政行为不能产生任何法律效力。因此，被告并没有收回原告城南商住小区国有土地使用权（原告仍持有《国有土地使用权证》，且该证未经任何法定程序确认无效），自然也无权将城南商住小区国有土地使用权再另行出让给其他第三人。被告将在先已经出让给原告的城南商住小区国有土地使用权再次出让给第三人，造成同一块土地上有两个土地使用权证书的怪现象。被告无权再次对该地块的土地使用权进行出让，第三人取得的城南商住小区“土地使用权”不应存在——城南商住小区国有土地使用权仍然属于原告。被告滥用职权，就同一地块再次给第三人颁发《国用土地使用权证》的行为，严重的侵犯了原告的合法权益，没有任何法律依据，应当予以撤销。

四、被告并没有完成对其做出的具体行政行为的合法性的举证责任，应当依法认定为举证不能，被告应承担举证不能的法律后果。

本案原告的诉讼请求是针对被告向第三人再次颁发国有土地使用权证书的具体行政行为而提出的，根据我国《行政诉讼法》第三十二条的规定，被告应当对其作出的具体行政行为的合法性承担举证责任。通过庭审可以看出，被告是“顾左右而言它”，一会说其行政行为符合“修编”；一会又对原告取得的土地使用权进行质疑等等，但均不能自圆其说，被告也完全忘记了其需要向法庭举证证明的问题（当然，被告正是无法也客观不能举证证明其再次颁证行为的合法性，故为之！）。因此，被告没有也不能举证证明其重复颁证的合法性，属举证不能，理应承担举证不能的法律后果。

五、针对第三人答辩的代理意见。

关于针对第三人的答辩，事实和法律已经论述得很充分，我只想另外谈以下两点意见：其一，从本案争议的焦点来看，第三人从两被告处“取得”国有土地使用权表面上即使办理了多么多么齐全的各种手续也没有任何意义，问题的关键是被告有没有权利再次出让该地块的土地使用权。显然，被告在土地使用权尚未收回的情况下再次出让土地使用权是非法的，因此，第三人的土地使用权应予以撤销。其二，我们不知道也无法知道第三人跟两被告人究竟是什么关系，在明知该地块的土地使用权已经出让的情况下竟违法再次出让给第三人，让第三人赚取高额利润。我们简单的算一笔账，第三人开发的商品房按每层12000平方米、每平方米一层按10000元、二层按5000元、三层按3000元、四五六七层按1500元计算，总房售价就是两亿八千八百万，扣除开发成本（土地出让金1530万、建筑成本12000平方米*7层*700元/平方米=5880万、其它管理成本500万），第三人获利不会少于两个亿。当然，以上的估计是保守的，第三人获利的情况会远远大于这个数字。其三，我们更不能明白，被告又怎能在第三人破土动工之日如临大敌、声势浩大的派遣数百名警察到现场“维护秩序”？其间有什么样的利害关系？也的确令人深思！

综上所述：通过法庭调查、质证，事实业已查明，证据已经核实，真相也大白。本案的实质是被告打着以“公共利益”的幌子，强行豪夺原告的土地使用权，再另行出让给第三人，以谋取其它不可告人的非法利益。在没有任何法律依据且违反法定程序的情况下，强行剥夺原告的土地使用权，其手段之恶劣，影响之坏，破坏之大可谓空前绝后。不仅公然破坏法治，摧毁人民群众对法律对政府的信任，使诚信荡然无存，而且严重侵害了原告受法律保护的合法权益。鉴此，我们请求贵合议庭根据本案事实，相关证据和有关法律，及时作出客观公正的、经得起历史检验的、也对得起法官良知的判决。

法官肩负着维护法律的正确实施，维护公平正义的最后一道防线的重任。由于众所周知的原因，司法审判工作不可避免地会受到来自各方的干扰。一次不公正的判决，其危害性远甚于一百次不公正的日常事件。因此当人民失去对该最后一道防线的信心时，其社会危害性将成百上千倍扩张，这决非危言耸听。我们相信诸位法官定能凭借精深的法学功底、丰富的审判经验、理智的分析判断、扎根于心底的良知和正义感，运用人民赋予的权力，作出为之骄傲和自豪的、对人民负责的、也经得起历史考验的判决！

此致

赫章县人民法院

代理人：北京市泰福律师事务所

                                       瞿凯俊   律师

2007年01月21日